炎黄春秋-第3部分

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民主作为一个主要目标。而在落实宪政当中，有很多事情需要具体措施，不能泛泛而谈。比如司法独立问题，宪法第126、131条规定了法院的独立和检察机关的独立。问题是，如果不改变法官的任免体制，如果法官的职位安全得不到保护，实行司法独立不太可能。美国大法官，总统有权任命，但任命后就是终身的，总统没有权开除他，如此就有独立性了，总统任命的法官上去也可以完全偏离总统的意志。如果法官像政府官员一样完全由我们组织任命，可以随时撤换，司法独立一定是假的。未来法官本身的资格任命，我们可以模仿美国，党组织任命法官，但任命以后是终身的，不能再去开除他、免他，除非他自己犯了罪，或做了违反社会道德的事情。我认为在民主之前先建法治先建宪政是最重要的。
　　第三，实现宪政对所有人都有好处，或者说，是所有人的利益所在。我最近一直宣传一个观点，在现在这个体制下，有特权的人面临的风险更大，一般老百姓只要不“犯上作乱”，基本的人身安全也许不是大问题。恰恰是当官的、有特权的人，他们的基本安全最没有保障。用另外一句话说是，现在的政府官员是有特权没人权。有特权可以享受当下的好处，没人权就是未来的安全得不到保证。
　　西方国家最初为什么会实行宪政？不是老百姓要实行，而是既得利益有特权的人要实行宪政。为什么他们要实行宪政？因为没有宪政时他们相互伤害，比如英国贵族，他们的权利不断受到国王侵害，每一次战争都是你死我活的较量，最后他们认识到用宪政，都按一个规矩去办，对所有贵族都好。对今天的中国而言，这对我们非常重要。现在当官是一个高危职业。他们应该认识到，即使用特权的手段得到既得利益，以后也需要法律保护。现在当官任期有限，副部长60岁，部长65岁，去职之后，你的生命、安全、财产怎么保护？如果不搞宪政，最可能危害到的是他们。如果新一代的官二代要掠夺，也只能掠夺老一代的官二代，因为老百姓没什么好剥夺的了，最后只能剥夺他们自己了，也就是相互剥夺了。所以必须要认识到实行宪政对他们来讲最迫切，比我们老百姓还要迫切。当然，许多人认识不到这一点，人类犯错误的一个重要原因是无知。
　　第四，私有产权是市场经济的基础，也是公民自由的保障。这方面，研究法律的跟研究经济的人分歧不大，但搞其他的，对产权的非议就比较多。我们必须认识到，如果私有财产得不到有效保护，人们的基本自由和安全就没有保障，民主一定会变成暴政，我们也不可能建立真正的市场经济。重庆过去几年中发生的事，最近曾成杰死刑案件等等，威胁到的不是少数企业家，而是每个人的生命与自由。
　　保护私有产权，需要落实宪政。私有产权的保护，宪法已有明确规定，但真正要落实还有很长的路要走，包括普通人的观念转变。最有效的办法是从纠正错案做起，比如现在经济犯罪案中审判之前就拍卖资产的问题，重庆事件中的冤假错案问题，需要通过司法程序纠正，一些官员和法官应该承当相应的法律责任，以儆效尤。2006年在治理整顿时发生的“铁本事件”，也是一个典型案件。21世纪发生这样的问题，我觉得很可悲。但如果重新审理，纠正了错误，就会对产权制度的建立产生巨大的推动作用。落实产权问题，一定要通过一个一个案例去做，包括对行政诉讼法的利用，如果法律允许做事的权利政府部门不予批准，受害人就应该向法院起诉。我们的社会需要这种“较真的”人，这种情况下起诉政府部门不仅是个人和公司的权力，也是他们的社会责任。也就是说，建立产权制度是每个公民的责任，因为它关乎每个公民的利益。如果大部分人能积极行使宪法和法律赋予的权利，这个社会就有希望往好的方向发展。

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财税改革须保障纳税人权利

作者：李炜光　字数：3460

　　我是研究财政税收的，就财税方面如何落实宪法精神谈一点自己的看法。
　　目前，我国社会出现了纳税人权利意识普遍觉醒，与政府的财政权力没有得到有效制约之间的紧张局面。一方面，随着经济的发展、个人财富的积累和社会进步，私人财产权逐步确立，公民作为纳税人身份的权利申张越来越强烈，这是近几十年来没有过的；另一方面，社会上也有某种力量在逆这一潮流而动，极力维护国企和资源价格的垄断，公民个人和民营企业的权利得不到应有的尊重和政策关照，行政部门的财税自由裁量权得不到有效制约、人大对财政预算事项的决定权和监督权不到位等等。这使我感到，财政的确是一个政治问题，而不是许多人所理解的，属于单纯的经济和技术的问题。
　　以财政社会学的观点来看，财政是连接整个社会的政治、经济、社会三大子系统的媒介，因而财政的危机便很容易表现为整个社会的危机。财政具有决定一个国家的性质、形式和命运的神奇力量，或者说，国家收钱（征税）、分钱（配置）和花钱（用税）的方式变了，这个国家就会随之发生改变。所以每当社会转型的关键时期，财政问题便会突显出来。我们当前正处于这样一个时期。这种情况可以反映在财税改革的很多方面，比如个人所得税法的调整和修改、房产税改革、“营改增”改革、预算法修订、央地分税制的完善、土地财政和地方政府债务，等等。在当今中国，新旧两种力量在财税问题上较劲，无处不在博弈纠结之中，交锋有越来越直接和白热化的趋势。
　　中国近些年来的民间反拆迁行动、财政信息公开和公民参与式预算的试验，以及某种新税酝酿过程中民间强烈的意愿表达等等，都可以看作当今中国的纳税人运动，它是符合宪法精神的，以自发的维护私有财产权为基本特征，是护宪的而不是违宪的。我认为，这是我们国家由传统国家向现代税收国家演进的一个关键的历史时刻。在这个时刻，国家应该顺应潮流，推动预算民主和税收法治化的进程，通过财税改革促进我国宪政改革，这才是一个现代民主法治国家的本分之所在。
　　去年，预算法修改稿经过了全国人大常委会的第二次审议，准备征求意见后即提交全国人大常委会三审通过。由于预算法修改稿还存在不少问题，部门立法倾向比较严重，不合于现代法治精神的条款未得到纠正，我参加了由上海金融与法律研究院主办的研讨会，与上海的韦森教授、蒋洪教授，以及北京的王雍君教授、施政文教授等学界同仁联名给全国人大常委会写信，要求暂时中止对这一稿草案的审议，并提出了许多具体的修改意见，到年底时接到通知，说我们的建议被采纳了。这是一个好现象，说明我国决策层面在预算立法这样的大问题上是持谨慎态度的。这也算是一次民间推动宪政改革的一种努力吧。在共识还没有达成的情况下，将所争议的问题暂时搁置，待时机成熟时再议，是明智的选择。
　　目前中国财税与宪政的关系，大致可以归纳为以下几条：
　　第一，在征税和用税的过程中，纳税人权利被侵害、被剥夺的问题依然存在，没有得到法律的充分保障。以市场经济和公共财政的眼光看问题，财产所有权应该置于税收之前，征税要首先得到纳税人的同意，这就要建立一整套宪法的和法律的程序予以保障。所谓“无代表不纳税”，讲的就是这个道理。约束不住政府征税的权力，人民便无自由可言。
　　第二，人民代表大会的职责和权利不到位，在税收立法权归属和预算法修改这样的涉及国本和每一个公民切身利益这样的大事上，经常听不到人大的声音。宪法规定，全国人大是最高国家权力机构，而权力，则是归全体人民所有的，但人大本身的改革直到现在还不到位。治税权实际上掌握在政府手里，预算审批还是每年走过场，人大的“橡皮图章”形象还未彻底改观，财经委的成员基本上还是由一些退休官员担任，这样一个机构和这些人能承担起为财税立宪这样的历史责任吗？在今年“两会”上，人大收回税收立法权问题曾备受社会关注，从表面上看似乎大家没什么争议，但一往实践层面上落实问题就出来了。目前我们国家最大的主体税种——增值税，还是以国务院暂行条例的形式存在着，已经很不合适，其他流转税都是这样，没有经过人大的审议批准，没有履行必要的法律程序。这种情况若是放在二十年前，甚至十年前还是可以理解的，现在就不能理解了，无论从法理上、从改革发展的需要上，还是从社会共识上，无论从哪个方面说都说不过去的。
　　第三，我国政府拥有大部分税种的实际征收权，以及预算过程的绝大部分权力，而且这些权力缺乏制约和外部监督，立法权上有僭越的问题，执行权上有自由裁量权过大的问题，这与宪法精神是不相合的。有些税费的征收和使用权甚至超出了财政部门，由其他一些部门行使，很不规范。当征税的权力全部或大部实际掌控在政府手里的时候，增税的冲动便很容易变成现实，在缺乏权力制约的情况下，导向重税就是必然。连续十几年“重税主义”的盛行，使得财政收入脱离经济发展而独自超常增长；接下来，不断增长的政府收入又推动着政府支出的不断增加，一个规模和职能越来越大的“无限政府”于是就会形成，这个庞然大物对税收的需求只会更大更惊人。由于缺乏制约和现代政府会计制度不健全，政府的“家底”也成了一个说不清楚的问题，一直到现在，都没能向社会提交一份真实、完整的资产负债表，这对一家公司来说都是不可思议的，何况这么大一个国家？
　　第四，发生了比较严重的资源错配和资源浪费的问题。由于缺乏公共选择或民主监督机制，财税的决策权过于集中以及制度的疏漏，财政资源错配和浪费的问题有加重的趋势，常见的公共服务不到位、工程质量事故和数量巨大的官员贪腐行为就是例证。
　　公共支出具有强烈的公共服务性质，政府不能把钱花在与公共服务无关的方面，不能索取市场价格，不能追求市场盈利，或者说，一切与市场盈利有关的领域，都不属于公共支出的范围，政府都不应也不能介入。然而，从4万亿财政资金大量进入国企可以看出，这样的底线还远没有建立起来。我国至今还没有建立起公共支出的绩效评价数据库，财政资金使用绩效的相关数据收集、积累得还很不充分。财政部门虽然制定了一些财政支出绩效的评价办法，如国库集中支付制度和单一账户体系等，但在法律约束力等方面显得还比较弱。
　　财政专项和地方举债过程中腐败问题严重，更是无需论证的问题。一位地方人大的有识之士曾跟我说，公众指称政府腐败，多盯着“三公”不放，其实那里的问题有限，真正的“大老虎”，在地方融资平台和数额巨大的项目中，体制内，此为不可多言的公开秘密。阳光之下或黑暗之中，隐藏着多少罪恶？
　　第五，财政体制，更是立宪的核心问题。现在最大的问题是宪法和法律在各级政府承担的公共责任（也就是人们常说的“事权”）上未做清晰的规定。一般来说，越接近于基层社会的政府，其所承担的公共服务的责任就越重、越直接，就应根据法律所确认的公共责任赋予这一级政府权力，随之在收入来源划分上作相应的资源配置。现在地方政府在资源支配总量上并不比中央政府少，甚至有所超出，有人就认为分税制并没有影响地方财政来源与公共服务的匹配。实际情况是，相当大一部分资源是通过财政专项转移下来的，所谓“跑部钱进”就是这个意思，这个钱有项目指定的专门用途，不能挪用，地方只有使用权而无支配权，最需要公共服务的地方该没钱还是没钱。地方不能支配充足财源，就很容易造成资源配置不到位甚至错配的问题，以及土地财政或非税收入过多这类尾大不掉的问题。另外，地方拥有实际的财权和财源，预算公开、公众参与也才有实际意义。这些问题只有通过立宪层面的改革才可能解决。
　　在一定意义上，税收问题就是宪政问题。布坎南曾说，决策者也是由寻常人组成的，也就会犯寻常人的错误，如果不对征税权加以限制，政府就会走向暴政。他主张宪政规则中应包含专门针对征税权的内容，公民对统治者的控制和监督只能通过对其征税权的约束来实现。他的意思是说，如果其他各种约束都有，唯对国家的征税权控制不住，其他约束就很难产生实质性的作用。中国目前正处于财政尚未立宪、纳税人权利意识空前高涨的时期，所以社会矛盾表现得异常复杂而尖锐。这是一个必经的历史阶段，捅破一层窗纸，一个伟大的宪政时代便在眼前；掉头回转，30多年改革开放和社会转型之路将半途而废。何去何从，选择权在我每一国民之手，大是大非面前，如吴敬琏先生所说，“来不得半点犹豫”。

保障言论自由先落实消极自由

作者：展江　字数：1588

　　言论自由的规定，在《宪法》里是第35条、第41条。有人半开玩笑说，中国《宪法》比美国的宪法还要好，美国宪法第一修正案规定国会不得克减言论自由和新闻出版自由；中国《宪法》第35条是消极自由（言论自由、出版自由），第41条是积极自由（公民监督国家机关和国家机关工作人员的行为）。关键在于能否落实。
　　言论自由为什么重要？在当下中国，言论自由的价值可能体现在：在尚未落实宪政对权力进行制衡的背景之下，一定程度的已经实现的言论自由，对权力而言确实是一种制约。
　　根据胡锦涛2008年6月在人民日报社的讲话，目前中国有三类媒体：一类是传统的官媒，影响力和公信力已经减弱，跟社会的关系相当疏远；第二类是都市类媒体，有一定的影响力，但目前被严格管控；第三类媒体是互联网，为各种意见的表达提供了一个公共平台。中国现在还没有建成公民社会，但有公共领域。公共领域靠的就是媒体，靠的是都市类媒体和新媒体，公民通过微博实现了比较普遍的公共参与。
　　宪法第35条的涉及面很广，言论自由、出版自由、结社自由等等。特别是言论自由，在现实中已经有了，但是缺乏保障——缺乏法律的保障，言论自由忽大忽小，忽隐忽现。国际上对中国言论自由的评价很低。有一个法国的机构叫“记者无国界”，从2002年开始到现在，十来年间对世界各国新闻自由情况进行排名，叫“新闻自由指数”。从一开始130多个国家扩展到现在的将近180个国家，他们给出的新闻自由指数，中国排名最好时是倒数第9名，最差是倒数第3名。
　　中国的国际地位特别是经济地位提高很快，但是言论自由在国际上的评价很低。国际上经常有人谈论这个问题，但遗憾的是中国官方从来不回应不反驳，这就助长了它的影响力。我觉得中国不至于这么差。他们是怎么排的？根据各种指数，特别是根据对言论自由的保护还是压制来排的。有一个说法：中国是国际上关押记者数目最多的国家。不过他们讲的记者跟我们所讲的记者不太一样。他们讲的记者是传统的记者加上通过互联网发表文章的人。而中国传统媒体记者、有记者证的人，基本不会被抓，除非个人有职务以外的犯罪行为，被抓的更多是互联网上的写手，最近几年这方面的状况确实值得关注。我们现在对《治安管理处罚法》第25条、第42条的运用几乎是遍地开花，在互联网上说一点负面的东西就有可能说你散布谣言，谎报险情、疫情等，就去抓人。前几年这个情况在北京、上海、广州等大城市不太多见，但最近两年尤其是今年已经有多起发生。这让中国的言论自由在国际排名上不能提高。
　　我研究了一下中国关于言论自由和新闻自由现有的法律，问题出在哪里呢？第一，宪法被虚置，言论自由、出版自由不落实（所以习近平总书记说要落实宪法）。第二，没有新闻法，传统媒体记者和公民记者在法律上缺乏地位。第三，我们限制言论自由的法律非常完备，从《刑法》中的刑事诽谤、诬告、侮辱罪，到编造并传播证券交易虚假信息罪，损害商业信誉罪、损害商品声誉罪等等，都有大量的案例。世界各法治国中属于大陆法系的国家，虽然在《刑法》中依然保留着刑事诽谤条款，但基本上不用了，即便打刑事诽谤诉讼，最后结果一般也变成罚款和道歉，相当于民事诉讼。通过《民法通则》起诉他人破坏名誉权算是文明的行为，而最近几年“因言获罪”的案例层出不穷，在不少地方公权力动用《刑法》打压各种言论，或者制造“因言获拘”——通过《治安管理处罚法》第25条、第42条对言论者治以行政拘留。现在有一个说法：敢说话的人都在北京。
　　我的观点是：改革开放以来，我们的言论自由有了长足进步，但是不稳定、不确定、不固定，必须通过宪法和新闻立法，落实和巩固宪法赋予我们的自由，特别是消极自由。与宪法第41条规定的积极自由相比，消极自由更为基础。消极自由听起来不美妙，实际上这种保护性的自由比积极自由重要得多。

保障人权既是观点问题又是实践问题

作者：丁锡奎　字数：1294

　　我是律师，做了一些人权方面的案子，通过案例系统地研究学习了一下关于人权方面的制度、国际公约的规定。我的一个观点也是通常的一个理论：保障人权是最基本的宪政实践。
　　“人权”两个字虽然2004年被写入宪法，但到现在，在很多官员的思想中仍然是一个禁忌。2010年我在福州办“三网民诽谤案”，公安机关把公民拿的《世界人权宣言》作为罪证扣押。《世界人权宣言》明确规定各国政府有义务在学校、社会进行宣传，以彰显人权宣言。实际上中国共产党提倡人权的历史实践很早，包括《陕甘宁边区人权保障条例》，1940年代初期共产党就制订了人权保障的法律。而且《联合国宪章》起草通过时，董必武作为当时中国政府的代表签了字。《联合国宪章》里专门的人权条款，中国共产党参与制订了。现在有些人有这样的思想——“人权”完全是西方概念。这是错误的。人权不完全是西方的概念，《世界人权宣言》里有中国人参与起草，而且中国人的思想在里面也得到了贯彻。当时张伯苓的弟弟张彭春作为《世界人权宣言》起草委员会的副主席发挥了很大作用，体现了中国的文化价值理念。“人权”两个字不仅仅是西方的，而是普世的，包含了中国的价值观。
　　我觉得，人权观念没有普及与咱们的拨乱反正没有到位有关系，30多年前的拨乱反正主要解决了一部分被打倒的人恢复权利的问题，而没有解决执政理念和人权观念问题。文革中对人权的破坏实际上是阶级隔离，工人阶级和农民阶级也通过户籍进行了阶级隔离，贫下中农和地富反坏右通过划分阶级成分进行隔离。这比贱民制度和种族隔离还要落后，因为贱民制度和种族隔离是历史形成的，没有办法，而且已经得到了改正，而阶级隔离是人为破坏人权的制度。现在随着经济发展，户籍制度越来越淡化，对子女落户制度也进行了改革，有所好转，但隔离还没有完全打破。
　　咱们国家签订了《公民权利与政治权利国际公约》，到今年已有15年。公约签订后，在国内没有宣传，不是专业人士根本不知道。根据国际公约的规定和国际法的原则，一个国家签署了公约，虽然没有批准，但要为批准做准备，国内的执政理念、执政政策要向公约的原则精神靠拢，从而做批准的准备。我们从第一年到第15年是怎么准备的？这关系到国家的国际诚信问题。关于经济社会权利公约，已经加入了，已经批准了，现在落实得怎么样？如果不落实这些公约，国际信誉就不能提高。我希望大家推动人权公约的批准和落实，因为人权实践是最基本的最起码的宪政实践。
　　关于我国已经批准加入的国际公约效力问题，比如《反酷刑公约》，有的学者主张公约不能直接在国内援引实施，必须通过制定国内法进行实施，我认为这种观点是错误的。首先，我国法律并没有这样作出规定；其次，我国批准国际公约后，并没有立即制定相配套的国内法，这也说明公约是能够直接援引的。否则，如果坚持上述观点，既不许可援引，又不制定配套法规，就是陷我国政府于不义，批准国际公约不是儿戏，条约必须履行，否则就是拿国家的信誉开玩笑。

实施宪法意味着什么

作者：张千帆　字数：1143

　　宪法到底要不要实施？实施宪法到底意