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中国十个五年计划研究报告-第20部分
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（三）下放基本建设项目审批权
为了加快发展地方工业，建成工业省，中共中央于1958年4月在关于协作和平衡的几项规定中决定，放松基本建设项目的审批程序，放手让地方扩大基本建设规模。规定地方兴办限额以上的建设项目，除了提出简要的计划任务书报送中央批准外，其他设计和预算文件，一律由省、直辖市、自治区自行审查批准；某些与中央企业没有协作关系、产品不需全国平衡的限额以上的建设项目，其计划任务书也可先经省、直辖市、自治区批准，再报中央有关部门备案；限额以下的项目，完全由地方自行决定。同年7月，国务院又发布《关于改进基本建设财务制度的几项规定》，提出对地方基本建设投资实行包干制度。即把年度国民经济计划和国家预算核定的基本建设投资（包括储备资金），在保证不降低生产能力、不推迟交工日期、不突破投资总额和不增加非生产建设比重的条件下，交由各有关建设部门和单位统一掌握，自行安排，包干使用。建设工程竣工以后，资金如有结余，可以留给建设部门和单位另行使用在其他生产建设上。据不完全统计，1959年全国实行投资包干的建设单位达5000多个，占全国投资总额的40％左右；其中冶金、煤炭、水电、石油化工等系统实行包干的投资额占本部门投资总额的但是，地方在掌握了一定财力、物力、人力和基建项目审批权后，并不严格执行基本建设程序，片面追求地方工业自成体系，盲目建厂上项目，拉长了基建战线，使投资总额急剧增长。全国施工的大中型项目，1958年有1589个，1959年右1361个，1960年有1815个，这3年中每一年的施工项目都相当于或超过一五时期五年的总和个。计划外施工也十分普遍。仅1960年，计划外施工的大中型项目有380多个，占全国施工项目的20％以上；计划外施工的小型项目更多，约占全部小型项目的1／3基建投资总额，也由1957年的4322亿元增加到1960年的11712亿元，增长了171倍；这三年投资总额达100741亿元，比一五时期五年的总和58847亿元还多71％。在投资规模急剧膨胀的同时，投资效益大幅度下降。这三年基本建设平均周期为9年，比一五时期平均拉长了4年。1960年末，基本建设占用流动资金达84亿元，比1957年增加了50亿元；固定资产交付使用率降到68。8％，比年降低24。6％。由于人力、物力、财力严重不足，许多基建项目难以为继，仅1960年以前即已停建下马、后来也无法利用的投资损失就达亿元以上，损失浪费严重。消费与积累的比例关系出现了失调现象，1958－1960年三年平均积累基金每年增长26。8％，积累率高达39％，而居民消费除1958年稍有上升外，1959年、1960隼连续下降。
（四）下放物资分配权
在下放计划决策权和基本建设项目审批权的同时，还对物资管理体制进行调整，扩大地方在物资分配方面的权限，以促进地方的大跃进。
1958年9月，中共中央和国务院发布《关于改进物资分配制度的几项规定》，提出要实行全国统一计划下的、以地区管理和地区平衡为主的物资调拨制度，规定除主要原材料和设备由中央统一分配外，其余物资都由各省、地、县分级统一调度；中央各部所属的企业、事业生产、基本建设需要的物资，除了军工、出口、援外和储备所需外，都向所在地的省、直辖市、自治区提出申请供应。实行这一制度后，中央统配、部管物资由年的532种减少到1959年的285种，减少了3／4对保留下来的中央统筹、部管物资，也由过去的统筹统支，改为地区平衡，差额调拨，中央只管物资的调出、调入。
物资分配权下放以后，打乱了原有的企业之间的经济协作关系和地区之间的物资交流关系，造成产销脱节，物资供需矛盾加剧，严重影响了生产建设的发展。
（五）下放财权和税收权
适应工商管理体制的改进，中共中央决定变革财政管理体制，扩大地方的财权，增加地方的财力，以达到既保证国家重点建设所需要的资金，又适当增加地方的机动财力，调动地方与企业增收节支的积极性的目的。为此，1957年11月－1958年4月，国努院先后颁布了一系列规定。主要内容有：
在财政收支方面，把以支定收，一年一变改为以收定支，五年不变。过去是先确定地方的支出，然后按支出划给一定的收入，这种划分每年一次。从1958年开始，在划给地方的收支项目和分成比例确定以后五年不变，在五年内地方可以根据收入情况安排支出。具体做法是：第一，在财政收入方面，实行分类分成的办法。把地方财政收入分为三种：一是地方固定收入。包括原有地方企业收入、事业收入、7种地方税收和其他收入。二是企业分成收入。包括中央划分地方管理的企业和虽然仍属于中央管理但地方参与分成的企业的利润，20％分给企业所在省市作为地方收入。三是调剂分成收入。分成的项目包括商品流通税、货物税、营业税、所得税、农业税和公债收入。第二，在财政支出方面，扩大地方的财政支出权限。属于地方财政的支出有两种：一是地方的正常支出……由地方根据中央划给的收入自行安排。二是由中央专案拨款解决的支出。包括地方基本建设投资和重大灾荒的救济、堵口、复堤和大规模移民垦荒等特殊支出，这些专案拨款，每年确定一次，由中央拨付，列入地方预算。另外，地方国营企业和地方公私合营企业需要增加的流动资金，30％由地方勋政拨款，70％由中央财政拨款或者由银行贷款。第三，为了满足地方正常支出的需要，以省、直辖市、自治区为单位，按以下4种情况，分别划定地方的收入项目和分成比例：第一种情况，地方用固定收入能够满足正常支出需要的，不再划给别的收入，多余部分按照一定的比例上缴中央；第二种情况，地方用固定收入不能满足正常支出需要的，划给企业分成收入，多余部分按一定比例上缴中央；第三种情况，地方用固定收入、企业分成收入仍然不能满足正常支出需要的，划给一定的调剂收入；第四种情况，用上述三种收入仍不能满足地方正常支出的，由中央另行专案拨款补助。确定地方正常支出和划分收入的数字，都以1957年的预算数作为基数。收入项目和分成比例确定后，原则上五年不变，地方多收了可以多支。
在税收管理方面，简化税制，扩大地方对税收的减免权。1958年3月，中央决定减少税收的种类，把商品流通税、货物税、营业税和印花税等4种税合并为一种，叫工商统一税。同时简化征税办法，把原来的多次征税改为工业品在工厂一般只征一道税。
同年6月，国务院发布《关于改进税收管理体制的规定》，把印花税、利息所得税、屠宰税、牲畜交易税、城市房地产税、文化娱乐税、车船使用牌照税等7种税收，划为地方固定收入。有关这些税收的管理，包括税目、税率的调整以及减税、免税或者加税，完全白地方掌握。中央管理的商品流通税、货物税、营业税、所得税等4种税收，作为中央和地方的调剂分成收入，地方有权根据当地的实际情况，采取减、免税或者加税的措施。地方可以机动处理工商统一税的征收环节和起征点。
把适宜由地方管理的财权下放，有利于发挥地方增产节约、积累资金的积极性，有利于地方因地制宜地安排本地区的经济建设和文化事业。其对于调动地方的积极性，促进各地生产的发展无疑是必要的。但是在大跃进的形势下，由于宏观决策失误，高指标、瞎指挥，中央计划管理权限下放过多，又缺乏管理办法和检查监督制度，使得财政体制改革纳入了帮助地方经济自成体系的轨道，一些地方和企业只顾局部利益，乱拉乱挤国家资金，削弱了中央财力。一五时期中央财政收支占全国财政收支的比例分别为45。4％和74。1％，到二五时期降低为22。7％和48。1％。地方和企业预算外资金也急剧膨胀，1957年为2633亿元，1958年为5599亿元，1960年达11778亿元。同时，由于税收管理权下放，国家征税能力大为削弱，拖欠税、偷漏税现象十分普遍。
（六）下放劳动管理权
劳动管理体制的改进是从1957年年底开始的。当时针对单～的固定工用工形式和能进不能出的弊病，开始试行雇用合同工与亦工亦农制度，即对原有工人和干部继续实行固定工制度，对新招收的工人实行合同工制度；从农村招收的，实行亦工亦农，合同期满仍回家务农。并规定县以下企业增加工人基本上实行亦工亦农的合同工制度。这项改革1958年初在四川、河北等地开始试点，但不久就在大跃进：人民公社化运动的冲击下停止。
1958年6月，中共中央决定放松国家对招收新工人的审批管理，各地招工计划经省、直辖市、自治区确定之后即可执行，不必经过中央批准。在劳动管理权下放后，中央和各级有关部门还放松了对招工方针、职工总数和工资总额计划等方面的控制，使得职工人数和城镇居民人口急剧膨胀。仅1958年职工人数就增加了2093万人，比年增长了67。5％，其中全民所有制职工增加2081万人，增长84。9％。1960年职工总数达到5969万人。城镇人口也由1957年的9949万人增加到1960年的13亿人，增加了3134万人。
伴随职工人数和城镇人口的大幅度增加，吃商品粮的人口也大幅度增加，其占全国总人口的比例由1957年的15％左右提高到1960年的20％。国家不得不提高粮食征购率，增加城市粮贪供应。在1959年1960年两年粮食产量连续减产的情况下，这两年粮食净征购量占粮食总产量的比例分别由1957年的17，4％提高到28％和21％，严重影响了农民的生活，挫伤了农民的生产积极性。职工人数和城镇人口的急剧增长使市场供求矛盾尖锐。与1957年相比，1960年全民所有制职工工资总额增长68。5％，社会商品购买力增长49。2％，而零售商品货源只增加23％。粮食和副食品供应尤其紧张。同时，农村大量劳动力流入城市，加上大炼钢铁、大修水利，留在农业第一线的很多是妇女和半劳力，严重地影响了农业生产。
（七）下放商业管理权
1957年11月，国务院作出了《关于改进商业管理体制的规定》，根｝居统一领导、分级负责的原则，下放一些商业管理权限。目的是改变过分集中的商业管理体制，发挥地方和企业的积极性。可是在大跃进和人民公社化运动中，实际改革措施发生了很大变化。具体内容是：第一，撤销公司，合并商业机构。从1958年开始，商业部撤销各专业公司，改组为商业部内部的专业贸易局。这些局除直接领导一级站外，对各省、直辖市、自治区相应的公司不再保持领导关系。接着，各省的专业公司也改组为省商业厅内部的寺业处，各县的公司改为县商业局的经理部。如此便取消了专业公司系统条条的领导关系，使各级商业行政部门成为政企合一的机构。同时，对商业行政部门进行合并。1958年2月，商业部改为第一商业部，城市服务部改为第二商业部，并将供销社并入第二商业部。同年9月，又将第一、第二两个商业部合并为一个商业部。各省县商业行政部门也进行了合并。第二，下放商业管理权限。1958年4月，中共中央和国务院颁布《关于物价管理权限和有关商业管理体制的几项规定》，将地方商业的设置和人员编制权、工农业产品的收购权、残伤商品的降价权、生产资料的分配权、工商利润分配的调整权等，下放给各省、直辖市、自治区。除一级站和直属事业单位外，商业部所属全部企业、事业和归口领导的公私合营企业的财务管理，一律下放给各省、直辖市、自治区管理。各省、直辖市、自治区又层层下放，不少权限下放到县。第三，改变农村商业管理体制。为了适应人民公社化后政社合一的组织形式，从1958年12月开始，农村商业管理体制实行两放、三统、一包、两放，指下放人员、下放资产，把国家在农村的商业、粮食机构的人员和资产，全部下放给人民公社？三统，指统一政策、计划、流动资金的管理，即人民公社必须服从国家统一的方针政策，执行国瘃的市场物价政策、统购统销政策和其他有关政策；要服从国家的统一计划，按计划交售国家统购和收购的产品，配售统销物资给社员；流动资金只用于商品流转，不得用于基本建设和其他方面。
一包，即包财政任务。第四，小商小贩向国营商业过渡，关闭自由市场。在农村人民公社化运动中，合作商店、合作小组中的小商小贩大部分参加国营商业企业，小部分从事工农业生产。在城市，把大部分合作商店、合作小组并入国营商业；或者将原来共负盈亏和自负盈亏的合作商店、合作小组，上升为由国家统负盈亏和自负盈亏的合作商店。从而改变了商业领域各种经济成分并存的局面，基本上形成国营商业独家经营。
由于商业机构的盲目合并和下放，导致商业网点、从业人员和经营品种大幅度减少，服务质量降低。1958－1960年的三年间，社会零售商业网点（包括饮食业、服务业）共减少142万多个，减少73％；人员减少194万人，减少34％。由于商业收购制度的改变，工业企业生产粗制滥造的产品，统统由商业包下来，许多商品因质次价高甚至没有使用价值而报废，损失严重。
（八）下放信贷管理权
银行以精简机构、下放干部为中心的体制整改开始于1957年年底。1958年月，中央颁发7《关于人民公社信用部工作中几个问题和国营企业流动资金问题的决定》、《关于适应人民公社的形势，改进农村财政贸易管理体制的决定》两个文件，对农村财政贸易体制实行机构下放、计划统一、财政包干的办法。财政、银行部门的基层机构，除了少数为几个公社或更大范围服务的以外，全部下放到人民公社。人民公社的信用部既是人民公社的组成部分，又是人民银行在当地的营业所。同时，中国人民银行总行撤并了4个司、局级单位，各省、市分行也纷纷精简机构，下放工作人员。
在大跃进的推动下，中国人民银行下放了信贷管理权限。1958年6月，全国财贸工作现场会议提出，银行要迅速改变管理体制，特别是信贷管理体制，要更多地下放信贷权，银行干部要在地方党委领导下，积极主动地做好为生产服务的工作。1958年11月，中国人民银行全国分行行长会议在武汉召开。会议认为，为了发挥人民公社管理流动资金和挖掘资金潜力的积极性，决定农村信贷计划实行差额包干，一年两算，半年差额，基本不变的管理方法。即银行对人民公社只管理信贷差额，上半年和下半年各算一次账，在核定的差额范围内，人民公社可以自行安排信贷计划。会议还决定，从1959年起，国营企业和公私合营企业所需要的流动资金，全部改由银行贷款解决。
即过去由国家财政部门拨给的自有流动资金，全部转作银行的贷款；以后国营企业需要增加的定额流动资金，仍然由各级财政从年度预算中适当加以安排，交当地人民银行统一贷放。这种方法称作全额信贷。这两次会议的决定，经过1958年12月国务院颁发的《关于人民公社信用部工作中的几个问题和国营企业流动资金问题的规定》，付诸实施。1959年，银行信贷管理体制又改为存货下放，计划包干，差额管理，统一调度。
除中央财政存款、中央各工业部直属管辖的大企业放款及必须由中央管理的一部分存、贷款由中国人民银行统一管理外，其他存、贷款的权力一律下放到地方，实行差额包干。地方存款大于放款的差额上交中国人民银行总行；地方贷款大于存款的差额由中国人民银行总行补给。在计划差额包干范围内，多吸收存款可以多发放贷款。这实际上就是敞口信贷，根据各地的大跃进，提出需要多少，就贷多少；什么时候需要，就什么时候贷给，必要的信贷制度被废除。1960年，银行信贷资金运用高达9544亿元，比1957年增长了235倍，其中工业贷款增长109倍，商业贷款增长13倍，国营农业贷款增长21倍，农村社队贷款增长0。8倍。结果，助长了计划外基建规模的盲目扩大，使信贷失去平衡，货币发行过多，物价上涨；加剧了国民经济比例失调。
过多过急的权力下放给地方而又缺少必要的制约，加上反右和反冒进劭长了经济建设中的急躁情绪，使得经济运行出现空前混乱。由于地方政府不承担国家综合平衡的责任，一味追求当地经济扩张，导致经济结构失衡，产品质量严重下降。蚍外，权力由中央下放给地方，同时意味着权力由专门机构和专家下放给非专门机构和非专业官员。由于当时的地方干部大多不懂经济管理或对其知之甚少，其思想和行为盲目性更大，成为地方上高指标、瞎指挥盛行的重要原因。
三、国家计划实施出现混乱与投资效益遭到破坏
大跃进开始不久，经济工作中的严重问题就暴露出来。但是由于没有找到根源所在，纠正的过程几经反复，到了1960年，国家计划实施的混乱状况及投资效益下降的现象已经十分严重，产业结构明显失衡。
1958年12月，中共中央召开武昌会议，面对大跃进中暴露出来的问题，毛泽东提出要压缩空气，要降温，要压低指标。但在当时的情况下，压低指标很难做到。
1959年2月底，中共中央召开第二次郑州会议，毛泽东提出要反左。1959年7月初，中共中央召开庐山会议，会议原定的议题是讨论毛泽东提出的读政治经济学，讨论形势、任务、体制、综合平衡、学会过日子、产品质量等19个问题。会议开始阶段称为神仙会，主要是分组交流情况，各抒己见。但是自从7月16日在会议上印发了彭德怀批评大跃进的信供各组讨论开始，会议主题急转弯。7月23日毛泽东讲话要反右倾，会议由纠正左的错误转变为反右倾。1960年重复大跃进的口号，提出搞开门红，重提几个大办，共产风又刮起来了。
三年大跃进期间，工业生产搞了高指标，与此相适应，基本建设就要大铺摊子，乱上项目。用基本莲设的扩大规模来保工业生产的高指标。而大规模的基本建设又要求国民收入分配方面搞高积累。1958年国家基本建设投资总额达到267亿元，比年的138亿元增加近一倍，1959年、1960年进一步增加到314亿元和384亿元。导致1958－1960年三年期间全国总计积累基金分别达到397亿元、558亿元和501亿元。
积累率分别上升到339％438％和396％。远远高出了八大提出的25％的适当比例。这对于1958－1960年国民生产总值仅1307亿元、1439亿元、1457亿元，人均国内生产总值仅200多元的国家来说，是非常高的。
高指标、高积累、高估产、高征购给中国的经济带来了灾难，国民经济陷入了危机。
首先是国民经济比例失调的严重局面继续加剧。如前所述，积累和消费的比例失调，人民的消费水平下降工农业比例失调，重工业畸形发展，从1957年到1960年，重工业增长23倍，而农业却下降了22％。工业内部各部门的比例失调，钢铁工业挤占了能源、原材料和交通运输，使其他部门无法正常生产。各项比例的失调，造成财政收支不平衡以及社会购买力和可供商品的比例严重失衡，财政赤字增加，市场供应紧张，入民生活困难。
破除繁琐的规章制度，发展成冲击一切管理秩序。在大跃进的声势下，把所有借鉴苏联的投资管理办法，统统当作迷信加以破除，造成了基本建设投资管理的严重混乱。先勘察、后设计，先设计、后施工的科学建设程序，被边勘察、边设计、边施工的三边或四边（加上一个边生产）取代，刺激了许多项目草率上马。在不怕做不到就怕想不到的左的口号下，一些小炼铁厂盲目发展炼钢，机械行业的一些配件厂盲目转产主机，纺织工业的一些专业厂盲目追求全能。由于建设条件不具备、工艺技术不过关、产品质次无销路，造成一些项目边建、边改、边拆、边废，不少半截工程骑虎难下。同时，把经济核算制当作繁琐哲学去废除，一些建设单位和施工企业取消财务管理和会计核算，推行以表代账，甚至搞了无账会计。由于取消了成本核算，许多工程造价无从考核，同类工程的成本在企业之间相差悬殊。一个企业内部的同类工程造价陡升陡降，掩盖着大量损失浪费。由于削弱了财务管理，许多单位的财产管理混乱，盲目采购造成大量积压。管理混乱给贪污盗窃分子以可乘之机，财产丢失相当普遍。迄至1962年清仓核资时，基本建设和施工企业财产短缺和损失浪费被迫核销3忆多元。工业生产的正常秩序的破坏使企业管理陷于混乱，原材料、能源消耗提高，劳动生产率和产品质量下降，库存积压严重，流动资金大量增加，成本提高，利润减�
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