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大改革家雍正-第7部分
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雍正帝实施的耗羡归公这一举措，具有重大的社会意义。
首先，耗羡归公扭转了康熙王朝后期滥征加派的歪风，澄清了吏治。耗羡归公后，由于中央把各省征收的耗羡银从过去的暗取变为明收，并使数量和用途固定化，不得再私自加派，从而使康熙末年以来的滥征加派之风得到明显遏制。
其次，大幅度增加了中央财政收入。耗羡归公后，中央政府每年都从耗羡中提取相当一部分用来填补国库亏空，从而确保了国家财政的稳步增长。据统计，仅仅十几年的时间，国库存银由康熙六十一年的800万两增加到雍正末年的6000多万两。
再次，加强了中央集权。一向归地方支配的耗羡收入转归中央集中控制和管理，以中央的名义统一拨付，或作为地方官员的养廉银，或用于地方的办公开支，或用于弥补地方亏空，或用于赔补国库亏空，使地方政府征收耗羡的收支活动处于中央财政直接、全面的监控之下，有助于防止地方政府各自为政，坐收坐支，从而加强了中央对地方的控制，强化了中央财政的集中统一。
实行耗羡归公还减轻了人民的负担。耗羡归公后，各省耗羡率一般在10％～15％之间，所收耗羡量比以往州县私征时减少了许多，人民的负担因而在一定程度上有所减轻。所以说耗羡归公既养了官，又安了民。
总的来说，耗羡归公是雍正年间推行的一项赋税制度的重大改革，使得吏治澄清，国力充盈，从而为后来的改革措施出台打下了深厚的基础。
设养廉银，杜贪贿行
在实行耗羡归公以后，大部分的耗羡银用在了补偿地方钱粮亏空的方面。后来，在亏空基本上被补足后，部分耗羡银就被转到了地方官员的养廉银上。
所谓“养廉银”，是指给官员生活、办公的补助费，以此帮助他们解决生活、办公中的实际问题，体现皇恩，从而在使他们的基本愿望得到满足的条件下不贪污，保持廉洁奉公。
“养廉银”制度是基于清朝官吏俸禄比较微薄这一事实而实行的。清朝在京官员每年的俸银，一品官为180两，二品官为150两，三品官为130两，四品官为105两，五品官为80两，六品官为60两，七品官为45两，八品官为40两，正九品官为33两l钱，从九品官为31两5钱。另外，还按每两俸银给禄米一斛。在外文官俸银同于在京文官，但没有禄米；武官俸银只及在京武官的一半，即使总督这样的封疆大吏，一年的俸禄也只不过180两银子。每年发这一点俸银，不足以维持官员正常的生活，因此才造成了地方官吏私征耗羡的现象，并由此引发了徇私舞弊、吏治败坏的局面。
当时，官员们贪污的手法多种多样，举不胜举。在诉讼中收取一定的贿赂是官吏主要的财源之一，民间所讲的“衙门八字朝南开，有理没钱莫进来”，说的就是这样的意思，这在名义上是属于非法的。耗羡私征也是地方官吏的另一额外财源，是一项半合法的收入。康熙帝曾对河南巡抚鹿韦占说过：“所谓廉吏者，亦非一文不取之谓，若纤毫无所资给，则居常日用及家人胥役何以为生。如州县官每两税银只取一分耗羡，此外不取，便称好官。若一概纠摘，则属吏不胜参矣！”
耗羡归公后，等于切断了地方官员的一条财路，而如果皇帝又没有增加俸禄，要想让他们正常生活，又要廉洁奉公，地方官员肯定会另谋他策。针对官吏们的实际情况，雍正帝指出：“若一切公用犒赏之需，至于拮据窘乏，殊失封疆之体，非朕意也。”这就是说，雍正帝并不要官吏们空着肚子办事，而是要他们有合乎自己身份地位的经济收入。即政府可以拿出一部分资金作为对官员们的高额补助，但官员们必须为官廉洁、杜绝贪污。于是，雍正帝决定把收取的耗羡一部分拿出来用来提高官员的生活，定期给他们发放一定量的养廉银，以求从根子上解决官吏腐败的问题。
不难体会，作为一朝新君，雍正常为当朝臣子们想得的确周到。在皇帝下面当差，若日子过得很清贫，不但失了臣子体面，就是皇上脸上也挂不住。这正是雍正帝的洞悉人情之处和为政风格，他凡事不搞理想化、口号化，而是从现实情况设身处地地打算，连臣子们的日常生活需求也极度重视，这也正是雍正帝善于驾驭臣下的韬略。
随着各地钱粮亏空逐渐得以弥补清楚，征收上来的耗羡主要是留作地方公用和留给官员作养廉之费，养廉银的发放数目主要依据官职的高低来确定，各省之间，由于政务繁简及赋税多少的不同，也有一些差别。另外，在这一过程中，雍正帝也逐步将养廉银的发放规范化、制度化了。到雍正十二年（1734年），各省官员的养廉银数大致有了定额，同他们的俸禄相比，高出十几倍至一百多倍，可以说是相当优厚的。例如，原总督的薪俸仅为180两左右，其养廉银则高达15000～30000两不等。陕西、甘肃、云南、贵州等省总督的养廉银达到20000两，比180两的年俸高出100倍以上；江南总督的养廉银更是达到了30000两；最少的如福建、浙江、四川总督的养廉银也有13000两，其中大多数总督养廉银在15000～18000两之间。从二品的巡抚，养廉银也高达10000～15000两。正四品的知府，多者达到6000两，少的也有1000两。七品的知县，多的有2000～3000两，少的也有500～600两。与微薄的俸银相比，养廉银大大增加了官吏们的收入。
养廉银的发放让地方官吏的问题得到了解决，相比之下，京官的俸禄低微问题就显得尤为突出了。对于这个问题，雍正帝也做了全面的考虑：如果京官的问题得不到解决，京官仍然会向地方官吏索要，地方官吏也一定会向京官送礼，这样，养廉问题就不会有根本的扭转。雍正帝顾虑及此，于六年（1728年）下令，给吏、户、兵、刑、工五部尚书、侍郎发双俸，新增的这一份叫“恩俸”。兼管部务的大学士也得双份俸银和禄米。在京的品级较低的汉族官员，原先每年只领禄米十二石，大多不够家属食用，雍正三年（1725年），雍正帝令按照汉官俸银数目多寡相应发放禄米，使他们不至花大价钱到市场上购买，后又给他们增加俸银禄米。这样，京官的困难也基本得到了解决，再没有人对耗羡归公一事评头论足了。
耗羡归公除了用于弥补亏空、发放养廉银之外，还用作地方上的办公费用，这一点在最早实行耗羡归公时就由山西布政使高成龄提出来了。他说：“通省遇有不得已之费，即可用耗羡银支应。” 当时的湖广总督杨宗仁解释说，征收的耗羡一部分用来“充一切公事之费”，这样，就把每年的办公费用正式列入了政府计划之中。雍正帝接受了他们的建议，并做出了总结：“将经年费用之款项、衙门事务之繁简，仪定公费，派给养廉，俾公事与私用，咸足取资。”意思是把地方政府的办公费也列为耗羡中的重要开支。
由于耗羡银是按地定税的一定比例征收的，而地定税基本上固定不变，耗羡银因此也就相对固定下来。同时，地方官员的养廉银和地方政府的办公费用因依照实际需要来确定，因此上下浮动不大，一般都比较稳定。这样一来，地方政府自己的收入以及使用都比较固定，计划的因素加强了，基本上也维持了收支的平衡。由此可见，核定办公费用的意义并不只在于防止贪污，澄清吏治。它更大的历史意义在于，从固定办公费用开始，一种数字化的精确的政府管理思维开始萌芽。较之以往粗放式的政府管理，办公费用固定化是政府在财政管理上的进步，也是对地方行政管理的一大促进。
养廉银制度的实施，对当时社会有明显的积极意义。首先，养廉银的设置是封建国家和各级官吏在经济斗争中矛盾协调的产物，使用权既收归国家，又适当地照顾了官僚们的经济利益。其次，养廉银的设置是清朝特有的防止官吏贪污的一种经济手段。该制度的实施，在一定程度上使吏治有了好转，对清初因低俸而形成的腐败现象有所遏制。雍正帝曾说过：“近观各省吏治，虽未必能彻底澄清，而公然贪赃犯法及侵盗钱粮者，亦觉甚少。是众人悛改之象，与朕期望之意相符，亦可遂朕宽宥之初心矣。”再次，养廉银制度的实施相对地减轻了百姓负担，对整饬吏治有一定的积极作用，同时有利于国家财政收入的增加，有利于加强中央对地方的管理。
取缔规礼，禁收杂费
雍正帝在实行清查亏空、推行廉政、严惩贪官、耗羡归公、实施养廉银制度的同时，还对官场中请客送礼、乱收杂费等陈规陋习进行了整顿。
官场上的送礼之风，可谓源远流长，绵延不绝。从其作用来看，送礼既可拉近双方的距离，增进感情，又可满足双方的需求，彼此都甘之如饴。在养廉银制度实行之前，地方官吏中的下属，必须按陋规依照四时时节向上司送上一定数量的礼金。若上司本人身兼数职，下属就必须同时奉上几份礼物。送礼成了定规定制，自然就成了官员们发财的门路，官员贪赃枉法也由此而更盛。
雍正帝对此早已深知，雍正元年即派人对山东省进行调查，结果发现山东巡抚黄炳每年收规礼多达11万两，其中包括节寿礼，两司茨余（即布政使、按察使交的耗羡银）、钱粮规礼、驿道规礼、粮道规礼等等，可谓名目繁多。而巡抚一年的正项俸银只有130两，禄米130斛，可见他的贪污是非常大的。假如这一陋规不被革除，势必会对当时所推行的改革造成不良影响，所以，雍正帝决定革除这一陋规。
雍正帝于元年（1723年）发出上谕，禁止官吏接受下级官员的馈赠，但由于官员们的俸银普遍比较低，仍是屡禁不止。实行了养廉银制度之后，雍正帝自然有了大力禁止的理由。雍正帝发布上谕：此后绝不允许中央官员对地方、上级官员对下级收受规礼，违者严惩。在雍正帝的指导下，一些得力宠臣也开始致力于破除陋规。
做得最突出的当属河南巡抚石文焯。石文焯在计议耗羡归公时，考虑到如果规礼不除，州县官为应付规礼，还会在耗羡外再行加派以奉献上司，为防止这种事情发生，石文焯就将巡抚衙门内“所有司道规礼，府州县节礼，及通省上下各衙门一切节寿规礼，尽行革除”。田文镜继任后，继续坚持这些规定，他不仅自己点滴不要，手下属员、家人差役等人也绝不许收受些许，如有发觉，即行严治。河南有一些特产，如开封府的绫、缎、绸，归德府的木瓜、枣、牡丹，水田州县的大米，附山州县的木炭、兽皮、兔、鹿等，以前，上司强令该地方官吏交纳，成为定例。田文镜到任后，一概不收，并在全省范围内严厉禁止地方官向上司交纳特产。
陈规陋习一旦形成，就不可能一下子根除。尽管雍正帝下了谕旨，但还是没能彻底根除这种陋习。有的官员希望博得上司的赏识和提拔，仍保留着送礼的习惯；有的上司养成了收礼的习惯，很难适应无人送礼的情状，便暗示下属官员莫失礼效，有礼照收不误。这种情况虽属个别，但肯定是存在的。雍正帝并没有睁一只眼闭一只眼。他既然决定要做一件事，就一定要做到彻底。凡被参劾、查知收规礼的官员，雍正帝下旨惩罚，轻则罚款，重则罢官、拘禁，给行贿受贿者以沉重打击。
山东省的情况最为严重，尽管雍正帝屡屡下旨，仍有再犯之官。雍正六年（1728年），雍正帝派升任河东总督的田文镜去严行查禁。田文镜到达山东后雷厉风行地进行清查，对前任巡抚黄炳、蒲台知县朱成元等人的收受陋规案情严行审理，一一参革了他们。此后，官吏们都意识到了雍正帝的做事风格，送礼和收礼的陋习渐渐变少了。
在取缔地方陋规的同时，雍正帝还加强了对中央官员的约束。雍正帝心里很明白，地方陋规与朝中陋规是紧密联系在一起的，朝中官员要收规礼，地方官员便只好向下面收规礼。因此，要想彻底根除陋规，只有追本溯源，从最高层根除才行。以前，户部在向地方征收钱粮时，每一千两税银中要加派“余平银”（指剩余在银秤上的，其实就是给主管官员的孝敬银子）25两、饭银7两。雍正帝意识到这是滋生腐败的一个源头，因此在继位之初就下令减去“余平银”的十分之一。耗羡归公后，怡亲王允祥建议取消收纳缴银时的“余平银”，并同时杜绝地方官短交（少交）或以“潮银”（即含银量少，成色不足的纹银）抵充足色纹银的行为。雍正帝觉得这个办法能有效地制止朝中官员和地方官员私分国家钱粮的图谋，立即予以批准。
在破除了朝中的加派之风后，雍正帝又把眼光盯在“部费”上。所谓“部费”就是指各衙门在向吏部陈奏各项事务时，如果不缴纳一定的礼金，吏部就不予批准实行。新设立的会考府，本是清理亏空的部门，但有一些人也暗中收取这种“部费”。针对这种情况，雍正帝于十二年（1734年）十月谕告各省总督、巡抚、提督、总兵，严厉禁止贿赂京官。至此，官场送礼之风才被有效地扼制住。
以上破除陋规的行动，是在实行养廉银制度的基础上进行的。由此可以看出，雍正帝的根本目的不是禁止官员发财，但他不允许官员损公肥私和额外发财。养廉银制度的实施从根本上肃杀了官场的陈规陋习，整顿了吏治。
滥设名目、强收杂费，这是历朝贪官污吏惯用的发财之道，这种事情在雍正帝即位前是很突出的。雍正帝很清楚滥设名目、强收杂费会给老百姓带来很大的负担，而且会造成吏治不清。在进行各项改革的同时，雍正帝把严禁地方官员乱收杂费作为整顿吏治的内容之一，最后取得了良好的效果。
自古以来，行政性收费一直是五花八门，名目繁多，又因为缺乏规范和有效的监督，乱收费、滥收费的现象便相伴而生，从而成为中国古代社会的一种痼疾。到明代，全国的苛捐杂税已不下千种，百姓怨声载道。即使在收费情况相对较好的康熙王朝，康熙帝也曾直言不讳：地方的“私派倍于官征，杂项浮于正额”。
乱收杂费现象的制度成因主要有以下两点：一是财权与事权不统一。最典型的是明清时期，当时实行高度集权的统收统支管理体制，一方面中央要求地方政府按时足额完成朝廷下达的赋税任务，另一方面本应由中央财政包揽的事务却要地方政府负担支出，这就迫使地方政府不得不通过税外收费来弥补。二是吏治腐败，官吏的行为无监督制约机制。典型例证是清朝初期一些特权部门以特殊需要为由，提出某些额外加征税费的要求，得到朝廷允许。口子一开，赋外之赋、差外之差、税外之税的现象越来越多，其中多数成为官员的生财之道。
针对以上两个原因，雍正帝都采取了相应的措施。一是加强了对中央官员的约束，从而减轻了地方政府的赋税任务；二是整顿吏治。在这一方面，雍正帝可谓下足了功夫，同时也取得了鲜明的效果。
地方杂费有不少是相沿成习的。例如，有车辆出口，需要到奉天府衙门领取照票，出门时要验票，一辆小车收银两１。６钱，一辆大车收银两３。２钱，这样一年能收银子１700两左右，这些银两都被府尹、书吏和查验官员等分掉。另外，出口的猪牛羊按每口0。３钱收费，这一条陋规已经成为定例，没有人敢出来反抗。由于贪官污吏的勒索，商人们为了不做亏本买卖，不得不提高出口货物的物价，这在一定程度上加重了老百姓的负担。巡察奉天的御史释迦保对这件事早有耳闻，他经过调查后，立即向雍正帝奏报，雍正帝下令严行查禁。最后，释迦保遵奉谕旨，立即将车辆及猪牛羊出口收费项目尽行革除，不许再索取分文，违者重罚。雍正帝对他的做法很满意，并给予了一定的奖励。
雍正二年（1724年），有人参奏直隶通州金盏河附近的真武庙和娘娘庙的僧人，对入庙进香的民人竟也“挂号取税”。雍正帝听后十分生气，立即命直隶巡抚李维钧查明处理。经过李维钧的详细调查，这些寺庙虽然没有“挂号取税”之事，但的确有僧人在庙内挂匾通名，为进庙之人料理礼拜事宜，然后收取高额香资酬谢，李维钧当即传令禁止。雍正帝对他的做法颇感满意，夸赞他处理得很及时。
为了彻底根除收费名目，雍正帝在各地都建立了相应的制度。例如，江苏省扬州府仪征县，从明朝开始，凡是商人贩运盐引，都要用该县印信钉封，把它作为沿途稽查的凭证。到了清朝，商人在赴县衙钤印时，先按旧例每盐引交银３厘，此为归公引费，另外再加收２厘，为官役饭食费。盐商在县衙交银钤印后，还必须经过驻在仪征专司盐务的掣盐衙门验发盖印。商人们心里都清楚这是勒索，但因为怕拖延时间，耽误运送，不得不忍气吞声地交费。
在查清这件事后，雍正帝认为盐商赴县钤印封引，徒滋纷扰，无益稽查，如果免去这一周折，乱收费现象就会自动取消，商运也可避免阻滞。于是，雍正帝下令盐运归盐政衙门负责，没有必要用该县印信钉封，这就在根本上杜绝了对盐商乱收费的现象。
雍正帝的取缔规礼、严禁乱收杂费制度的出台，是对整顿吏治的细枝末节的修补，在一定程度上更加完善了清朝的吏治，减轻了人民的负担。
第五章 重农务本，裕国安民
重农务本，裕国安民
国以民为本，民以食为天。这是历史上所有政治家都通晓的道理，而雍正帝则在此基础上又将农民的地位提到了一个新的高度，在雍正帝看来，农民对国家的贡献不仅工、商者不及，而且不贤良的士大夫也不及。为示奖掖，他授予勤劳俭朴且有能力的农民八品顶戴。这一改革举措前无古人，后无来者，但它绝不显得荒谬。雍正帝借用此举不仅奖励了农民勤恳的作为，提高了农民的生产积极性，而且倡导了淳朴的民风，维护了大多数贫苦农民的利益，这在当时的社会具有一定的超前意识和革新精神。
四民之业， 农为最贵
中国自古以来就是个农业大国，历代封建统治者都非常重视农业的生产和发展，雍正帝也继承了中国封建统治者的农本思想，他将封建帝王对农业的重视提高到了一个前所未见的高度。雍正帝认为： “四民之业，士之外，农为最贵，凡士、农、工、贾，皆赖食于农，以故农为天下之本务，而工贾皆其末也。”他十分清楚作为最主要的生产部门———农业的重要作用性，同时也为当时出现的人口繁多、垦田有限、粮食不足等问题感到担忧。为推动农业生产的发展，雍正帝采取了许多大胆的措施，其中有沿袭前人的，也有自己的创见。
雍正帝执政伊始就说：“稼穑为生命之所关，非此不能生活，而其它皆不足恃。”“农事者，帝王所以承天养人，久安长治之本也。”“数十年来，户口日繁，而土地止有此数，兼收倍获，非率天下农民竭力耕耘，欲家室宁止，治不可得。”他这些话的意思是说：庄稼是生命的关键，农业是君主们按天意养活百姓、安邦定国的根本之所在，离开它人就不能生活了，其他的都是次要的。做帝王的人就是受上苍之命，指点老百姓种田养家，以使国家达到长治久安的目的。
为此雍正帝提出了重农务本、裕国安民的重要治国方略，倡导“导民务农为第一要政”。一句话，就是把“农业”放在国家众多事务中的首位，高度肯定了农业是国家强盛根本之所在，指出了改革政治的基本问题是发展农业，只有发展农业才能裕民强国。
他谕令地方文武官员，凡有关农业问题，事无大小，都要随时奏报。以雍正六年（1728年）四月为例，该月全国各地官员共具呈206件奏折，其中有26件是关于雨水、粮价、年景收成、水旱蝗灾、垦田治河等农业方面内容的，对此雍正帝一一审阅批复。在雍正帝的指示下，苏州、杭州、江宁三地织造，将当地的阴晴、雨水、风向等情况逐日记录，月底汇集成该月“晴雨录”，于下月初一日呈报皇上，以便雍正帝了解地方详细的气象情况。三地织造官员虽迭有更换，但具报“晴雨录”这一法定的公务终雍正一朝也未间断。凡地方官员调补赴任，或钦差大员外出办案，沿途各地年成米价诸情，均须认真采访呈报，这在雍正朝已成定例。
雍正帝还常常根据农业生产时节，告诫官员进行防范。雍正九年（1731年）六月，雍正帝通过内阁大学士传谕山东巡抚岳涪，详谈了蝗虫的产生与预防问题，命他严防蝗灾。雍正十年（1732年）春，鉴于雨雪欠缺，雍正帝谕令各省督抚大员：“地方雨泽之有无，播种之迟早，务期悉心访察，先事图维料理，不使黎民有乏食之虞。倘有玩忽隐饰等弊，一经访闻，必当严处。”
雍正帝每当得到地方风调雨顺、灾除年丰的消息，总是欣悦不已，喜形于色，常在此类折子上留下“以手加额览焉”这样
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