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天下政道-第7部分
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拥幕浴！保�12＇
1987年10月召开的中共十三大提出：“进行政治体制改革，就是要兴利除弊，建设有中国特色的社会主义民主政治。改革的长远目标，是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。”这里，“有中国特色的社会主义民主政治”应该说是中国政治体制改革最终要实现的目标，它同时也对中国政治体制改革的内容作了质的规定。
1992年10月召开的中共十四大对中国政治体制改革近期内所要实现的紧迫任务作了较具体的规定。这包括两个方面：一是发展社会主义民主政治。十四大报告指出：“政治体制改革的目标，是以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容，发展社会主义民主政治。”二是机构改革。十四大报告指出：“机构改革、精兵简政，是政治体制改革的紧迫任务，……”目前“党政机构臃肿，层次重叠，去多单位人浮于事，效率低下，脱离群众，障碍企业经营机制的转换，已经到了非改不可的地步。”
比照以上目标、任务和内容的规定，显而易见，中国的政治体制改革还远未完成，尚有许多工作要做。但如果说中国的政治体制改革一点成绩也没有，也不符合事实。
30年政治体制改革，取得的成绩主要有以下几个方面：
1．中国共产党的领导得到改善，党和政府的关系开始理顺。
30年的政治体制改革，其中一个主要内容就是改善共产党的领导，经过理论方面大量的研究和实践方面不懈的努力，这方面的成效是明显的。
首先是对共产党的领导的内涵进行了限定。开始政治体制改革后，中国共产党按照民主与科学的原则对自身领导重新进行了定位：一是政治方面，强调了党的领导是政治领导，是规定国家发展的政治方向，制定行使政权、管理国家的政治原则，决定治国理政的基本方针和重大政策；二是组织方面，规定了由党向国家政权机关推荐重要干部，同时向国家机关中的党组委派干部，以此作为实现党的领导的重要途径；三是在党组织和党员的行为方面，要求党的各级组织和党员，在履行党的号召和路线、方针、政策方面要率先垂范、以身作则，起到积极的带动作用，同时做好人民群众的思想政治工作，教育和动员人民群众遵纪守法，在国家政权机关的领导下干好自己的事情，做一个好公民；四是党要管好党，对自己的干部和党员加强管理和监督。
其次，党的领导制度初步实现了规范化、制度化、法制化。十一届三中全会后，中国共产党不断健全民主集中制，实行了集体接班、集体领导制度，党对各级党组织的工作制度，都作出了明确规定，建立了各级党的纪律检查委员会。这些，有利于党的集体领导和决策的科学化、管理和监督的民主化。
再次，党政关系开始理顺。政治体制改革以来，人们在总结历史经验的基础上，结合政治学和现代管理科学基本理论，对执政党和政府的性质、各自的工作内容以及二者之间的关系进行了深刻的探讨，认识和观念越来越注重实效，越来越科学化。目前我们已经认识到：政党是政治组织而不是政权机关，它只是通过政权机关贯彻自己的意志；政府则是政权机关、国家机器，它直接行使国家的统治和管理权。共产党在掌握了国家政权，成为执政党之后，如果直接行使政权机关权力，实际上是把执政与行政混淆了起来，把党这个政治组织与于国家政权机关等同起来。党直接行政，把各种权力都揽在手中，事无巨细一切都管，执政党变成了行政党，这一方面使党陷于行政管理的琐碎事务，党变得事务化、行政化、官僚化，必然会影响党对国家的整体领导，降低执政质量；另一方面也使行政机关无所适从，显得多余，机构重叠、人浮于事，权力界限不清楚，责任落实不明白，导致行政秩序混乱，公共管理无序，严重地影响了经济－社会的正常发展；再一方面是执政党集大权于一身，违背了分权制衡的科学原则，不利于对权力的监督，给权力的滥用和权力腐败留下了制度空间，同时也使政治方面的一些不正常现象如家长制、个人说了算、依附关系等等的产生成为可能。总之，权力集中，贻害无穷！在明确党与政的不同性质后，我国在政治体制改革中着力解决党的权力过于集中的问题，党政关系开始理顺，党政开始合理分工，使这方面的情况得到很大改善。
这样，由于党政关系不断合理化，政府行政职权得以加强。随着党组织不再干涉和包办具体行政事务，从中央到地方建立了自上而下的强有力的政府工作系统，管好政府职权范围的工作有了体制方面的保证，政府真正行使了行政职权。现在，我国的各级政府已成为行政管理的中心，建立了严格的行政管理规章制度，实行了行政首长负责制。这无疑是政治体制改革的一大成果。
2．政府和企业的关系向着有利于经济发展的方向得到调整，进一步合理化。
在我国传统的政企关系格局中，政府直接管理企业，企业不过是政府的附属物，以政代企成为普遍现象。新的政企关系确认，政府与企业必须分开，企业必须进入市场，成为市场经济的主体；必须建立产权关系清晰、经营权责明确、实施科学管理的现代企业制度。政府不能干预企业内部的生产经营权，政府只是通过制定市场规则、税收制度等政策法规，营造一个合理、有效、正常的市场经济环境，企业在这样的环境中，按照经济发展的客观规律，自主经营，自我发展。国家对国有企业实行委托管理，即：国家作为出资者，有权选择管理人，将企业全权委托给管理人经营，国家只是对资产的安全进行监管，对资产的收益作出规定。政府和企业各自的权责明确、关系理顺之后，政府不再为数量巨大的各种各样的企业的经营和发展伤脑筋，专注于管好和干好自己分内的事情，政府的效率也得以提高。企业摆脱了政府的羁绊，只需考虑经济规律而不用再与政府周旋，经营自主，责任自担，后果自负，简化了企业管理，省去了许多麻烦，一心一意谋发展，这对企业的发展当然是有利的。另外，政府不再干预企业，市场也变得干干净净，明明白白，交易也变得非常简单，这些，当然有利力于整个经济的发展。
3．法制建设取得了可喜成就。
政治体制改革30年来，我们唯一一个在语言表述与实际内容方面自始至终没有什麼大的变化的指导思想和在实践中也基本没有迟疑与停顿的工作就是建立社会主义法治国家。因此，30年来，中国的法制建设取得了可喜成就。这方面首先表现在立法工作成绩显著。改革开放30年来，中国是世界上立法数量最多的国家。目前，我国国家生活和社会生活的主要方面基本上都已经有法可依；其次，普法工作取得了进展，学法、讲法已经是日常生活中的普遍现象，老百姓已经比较习惯于拿起法律武器来捍卫自身权益，“打官司”也不再为民众所畏惧；再次，依法治理工作也在多方面展开，并向纵深发展，在治国理政方面曾经是普遍现象并为人们习以为常的人治虽然还不能说已经完全消除，但至少可以说已经不是主流、而且是人人都可以批评的非正常状况了；又次，我国的基层民主建设也取得了突破性的进展，村民自治组织已在全国普遍推开。我国先后颁布了选举法、村民委员会组织法、居民委员会组织法等法律，对人民行使民主权利的法律途径作出了具体规定，使民主有了法律保障。除以上几项之外，还应该着重提到的是中国的法律服务业也得到较快发展，法律援助工作取得很大进展。律师法于1995年5月正式颁布实施，律师制度的框架基本形成。1994年1月，司法部正式提出建立法律援助制度，旨在为贫困者、弱者、残者提供法律援助。1997年5月，中国法律援助基金会正式成立。目前，全国所有的省都建立了法律援助机构。法律援助制度的建立，填补了我国司法制度的一项空白，使我国社会保障体系得到完善，也是我国司法制度现代化建设迈出的可喜一步。
4．共产党领导的多党合作和政治协商制度得到完善。
首先是共产党领导的多党合作和政治协商制度实现了法制化。八届人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法（修正案）》序言中增加了这样的文字：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这就用根本大法的形式将此项制度确认下来。八届政协二次会议通过的《中国人民政治协商会议章程（修正案）》中，把参政议政规定为政协的主要职能；八届全国政协常委第九次会议通过了《政协全国委员会关于政治协商参政议政的规定》，进一步明确了政协履行职能的主要任务和基本方法。这些，为政协职权提供了法律依据和完善了法律手续。其次是中共与各民主党派以及社会各方面、各阶层人士合作与协商的形式逐步定型。中共中央主要领导人定期邀请各民主党派主要领导人和无党派人士举行民主协商会，就中共中央将要提出的大政方针问题进行协商。这种会议一般每年举行一次。中共中央主要领导人还定期邀请各民主党派主要领导人和无党派人士座谈，内容不限，但一般是谈心、交流沟通思想、通报情况、征求意见、听取政策性建议、就某个专题进行讨论等等。这种会议一般每两个月举行一次。再次是在有关政治协商与多党合作的一系列法律和文件中，对政治协商和民主监督的内容作了明确规定。政治协商的主要内容如：国家在社会主义物质文明建设、精神文明建设、民主法制建设和改革开放方面的重要方针政策和重要部署，政府工作报告，国家财政预算，经济－社会发展规划，国家政治经济方面的重大事项，国家的重要法律草案，中共中央提出的国家领导人选，行政区划，外交方针等；民主监督的主要内容如：国家宪法与法律、法规的实施情况，国家重要方针政策地贯彻情况，国家发展计划和财政预算的执行情况，国家机关及各级公务员履行职责、遵守法纪、廉洁奉公等方面的情况等等。此外，还有一些民主党派和无党派人士进入各级政府和司法机关担任了领导职务。这一切表明：各民主党派和无党派人士在我国政治生活中已经占有了相当重要的地位，我国国家政权的全民性日益得到实现。
5．机构改革取得一定成效。
我国政府机构虽多次进行改革，但实际情况是：想法好、初衷好，但预期效果却始终没有达到。直到中共十七大召开前，我国机构膨胀的情况仍然非常严重。庞大的机构所耗费的巨额开支，使国民经济不堪重负。中共十四大报告中指出的那种“已经到了非改不可的地步”的情况其实并没有根本改变，这方面的改革从结果来看虽然乏善可陈，但也不能说丝毫没有进展。这里值得一提的是我国干部人事制度改的改革，其中最突出的是两点：一是建立了干部离退休制度，废除了干部领导职务终身制。二是1993年《国家公务员暂行条例》正式发布实施，标志着我国干部人事制度已进入现代化进程。
机构改革之所以步履维艰，主要是因为机构问题是我国政治体制中很深层次的问题，机构改革可以说是诸多改革中最具实质性的利益博弈。机构问题积累的时间较长（延安整风就已经提出了这样的问题，当时的提法是“精兵简政”），涉及的问题面又深又广，它牵涉到其切身利益的那些人可不是一般的工人、农民，而是领导层（“统治阶级”），这个阶层是我国目前社会中队伍最为庞大的阶层，而且是国体的支柱。工农不稳会导致社会不稳，而“党政干部”不稳则会使国家不稳！一般说来，这个阶层的利益是不容许稍有触动的，弄不好整个国家的大厦就会倾倒！（戈尔巴乔夫的改革在这方面就有极其深刻的教训！）所以，机构改革就不仅仅是机构问题，而是涉及到共产党的领导，涉及到国家的基本制度的带有根本性的问题。
我国机构改革任重而道远，目前要进行总结并作出结论性的评价还为时尚早，在这里有必要指出的只是：从上到下对机构改革并未丧失信心，这方面的改革没有放弃，仍在进行。当前，中共十七大和十一届全国人大一次会议对新一轮机构改革又进行了新的部署，本次机构改革将突出三个重点：一是加强和改善宏观调控；二是着眼于保障和改善民生；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合。其中的核心内容就是所谓的“大部制”。当然，其效果如何，我们还将拭目以待。
三、中国政治体制改革的基本经验
中国政治体制改革30年，可以总结出以下一些基本经验：
1．对政治体制改革的性质作了正确的界定，确认：政治体制改革是对原有体制进行完善，而不是对基本政治制度的全盘否定。
中国政治体制改革起步之初，邓老就力主积极、稳妥。邓老政治体制改革理论以克服社会主义政治体制的弊端为基本出发点，具有很强的现实针对性，改革是这一理论的宗旨。之所以提改革而不提革命，是因为“改革是社会主义制度的自我完善”＇13＇，而不是改变社会主义的基本制度。邓老深刻地揭示了苏联式传统社会主义的弊端。他认为，产生这些弊端的根本原因是政治体制的一些具体方面、一些具体制度不合理、不健全、不完善，而克服这些弊端的根本出路是积极稳妥的推行政治体制改革。邓老一代中共领导人在论及政治体制改革时，开始曾使用的是“政治制度”和“政治制度改革”这样的提法，也用过“党和国家领导制度的改革”这样的提法。直到1982年，**在中共十二大的报告中，才正式使用“政治体制”这个概念。此后，党和国家的文件，邓老等中共领导人的讲话中就不再提“政治制度改革”，而统一提“政治体制改革”。把政治制度和政治体制区分开，就明确了：政治体制改革是克服原有体制的弊端，对原有体制进行完善，其目的是使原有制度更加巩固，而不是要改变国家的根本制度。邓老是我国政治体制改革的总设计师，他在1980年所作的《党和国家领导制度的改革》和1986年所作的《关于政治体制改革问题》两篇讲话及其他一些报告、讲话中，全面地论述了中国的政治体制改革，对这一改革的具体内容、目的、总体目标、指导原则、方法步骤等等都做了具体的规定，从而为我国政治体制改革提供了科学依据和指导方针。30年的政治体制改革，正是坚定地贯彻了当初对“改革”的这一定性，才取得了既克服了原有体制的若干弊端，又坚持并巩固了社会主义制度的效果。中国改革没有出现苏联、东欧式结果，这是根本原因之一。
2．对政治体制改革的方法作了正确的规定，提出：中国政治体制改革必须是渐进式地进行，而不能急于求成。
30年的政治体制改革，基本是遵循先急后缓，先易后难，先外围后核心，层层剥笋、逐步到位这样的方式一步一步逐渐展开、不断深入进行的。先急后缓：先解决当务之急。即：为改革开放的进程所提出非马上解决不可，不解决就会影响发展总体进程的问题一定要立即解决，如干部年轻化、知识化，领导职务终身制，人民公社体制等等，这些问题不解决，改革开放就无法进行，所以必须立即解决。而别的那些相对来讲不是那麽急的问题就可以先放一放；先易后难：在先急后缓的前提下，先解决容易解决的问题，后解决难度大的问题。比如，机构改革就比建立退休制度难，所以就先退休，后精简机构精简人；先外围后核心：先解决远离国体的问题，后解决与国体联系较紧密的问题。比如人大、政府体制先改革，党内制度、政党制度的改革可以后一步。决策体制、议事制度先改革，批评和监督体制的改革和完善可以后一步；层层剥笋、逐步到位：有些事情不一定一步完成，分成几个阶段完成比较好，这方面的典型事例就是顾问委员会的设立和撤销。这种改革的策略不是全线出击，而是重点突破，使我们能够集中精力、扎扎实实、一个一个地真正解决问题，保证了整个改革稳定、有序、有效地进行。
3．牢牢把握改革的总体性、全局性和整体目标的一致性。
经济体制改革与政治体制改革都是总体改革中的部分，都要服从而不能脱离整个改革的全局，因此，政治体制改革必须与经济体制改革一致。这就是邓老在1986年指出的：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。”＇14＇
在同一篇讲话中，邓老还讲到：“重要的是政治体制不适应经济体制改革的要求。”＇15＇这就提出了不同方面的改革的适应性问题，特别是政治体制改革与经济体制改革的适应性问题。适应性即是同步性，也就是说，政治体制改革必须与经济体制改革相互对称，相互促成，相互依赖，相互配合，这里有两个方面的意思：一是二者在实质、内容与目标上要一致，不能两张皮，各搞一套，更不能相互矛盾、相互背离。中共十四大把经济体制改革的目标规定为建立社会主义市场经济体制，相应地把政治体制改革的目标规定为建设有中国特色的社会主义民主政治，这在目标和方向上就是一致的。这样，二者就会相辅相成，相得益彰。相反的例子如当初热闹一时的“新权威主义”，其倡导者在经济上主张“分权”，在政治上主张“集权”，使政治体制改革与经济体制改革相互对立、自相矛盾，如果真的按照“新权威主义”者的主张进行政治体制改革，其结果必然会使政治经济两大体制陷入相互干扰、相互消蚀和尖锐冲突之中。“新权威主义”没有为历史所选择原因即在于此。“新权威主义”的倡导者显然是照搬了东亚国家和地区的经验，而没有考虑中国的具体国情，这在方法上与当初王明辈照搬苏俄经验，反对农村路线，主张城市暴动如出一辙。适应性的第二个意思是：政治体制改革与经济体制改革在时间与步骤上不能相距太远，而必须大体同步。所谓大体同步，当然不是指非要齐头并进，而是指二者不能脱节，更不能有所偏废。政治体制改革与经济体制改革在客观上是紧密相联、不可分离的，无论哪一方面，进行到任何一个步骤，都会对对方提出相应的改革要求，这就叫“对称”，或者叫“配套”。如果这种作为改革正常进行的前提条件的“对称”和“配套”不能实现，整个改革就会发生紊乱，就会停止，甚至夭折，这绝不是危言耸听。“殷鉴不远，在夏后之世。”赫鲁晓夫时期的苏联，虽搞过多次经济改革，但从未有过实质性的政治改革，结果经济改革屡改屡败。戈尔巴乔夫又是另一个极端，政治改革且急且快，经济改革却迟迟没有动作，在没有使人民得到任何经济实惠的情况下进行以自由化为取向的政治改革，结果导致了国家解体、制度瓦解、执政党下台。再看我国，改革从农业与农村开始，获得了相当的成功。这当然首先是突破口选得好，但政治体制改革与经济体制改革大体同步、基本对称也是关键因素。也就是说，我们在推行经济方面的改革的同时，也进行了政治方面必要和相应的配套改革，从而才使得经济改革能够进行。因为经济与政治实际上是一个事物的两个方面，一种政治安排其实质是一种特定的经济利益格局，经济形态是靠政治制度来保护的，反过来也是这样，每一既定的经济形态都必须要披上足够坚硬的政治铠甲，要想取得经济内核，必须敲开政治外壳。没有人权宣言，没有普选，没有议会民主，很难想象私有制、市场经济以及大工业。我国改革的实际情况也是如此，我们在推行家庭联产承包责任制这一经济体制方面（实质上是一种利益分配格局）的改革的几乎同时，废除了属于政治体制范畴的“政社合一”的人民公社，剥去了原有那种大量侵占农民利益的经济模式的政治保护膜，这才使农业和农村的改革得以顺利进行。试想，如果不废除人民公社制度，家庭联产承包责任制能够推行吗？这方面我们也有教训，那就是城市改革。城市经济体制改革的重点是搞活国有大中型企业，这个任务提出至少有20多年了，至今效果并不理想，这其中一个重要的原因就在于政治体制方面政企不分的问题未能从根本上解决，政府职能没有转变，政府还是计划经济体制下的政府。国有企业仍然是政府的附属，被政府死死地管住，企业行为从根本上说仍然是政府行为。目前我国的国有企业受国有资产管理委员会领导，国资委受政府（最终还是受党委）领导，政府用行政手段保证国有企业、特别是国家独资的大型企业在资源使用
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