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官场文化与潜规则(又名:道破天机)-第102部分
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我们过去的理解是，一个行政单位除了代表党和国家的利益，也就是人民的利益外，没有任何特殊的利益。但在市场经济体制不完善、行政管理体制没有理顺的情况下，目前它们都在不同程度上生长出了团体的利益，而且很可能通过法律法规的方式将这种部门利益合法化，出现“国家利益部门化，部门利益法规化”的倾向，这些都可能造成政府效益和效率的降低，导致以权谋私。
完成从特权政治向民主宪政转型的过程，也就是清除特权利益集团的过程。当权力从一个集团转移到一套民主规则那里后，特权所耐以生生不息息的土壤就铲除了。
宪制政府的目标与垄断权力的目标是根本不相容的，宪政不但要摧毁暴力本身，也要摧毁暴力支持的特殊利益集团。
实现宪政转型的前提就是不但要成功地将旧的特权集团清除政治舞台，而且要成功地抑制新的特权集团产生。如果在摧毁旧的特权集团后，将自己拥有的党政军一体化的强大力量强化自身权力，继而形成新的利益集团，就不是真正的宪政转型。
用思想去汲引民众，在一个武力争雄的时代是极其艰难的，通过武力实现党的伟大抱负要省事得多。
特权是指合法垄断和侵占社会资源的权力。对统治集团而言，最大和最重要的特权无疑是排他性的政治权，牢牢掌握了政权就牢牢掌握了整个国家的全部资源并服从于自身的政治利益。
一个特定的统治集团出现，为了使自身利益合法化、神圣化，总是把统治集团的利益说成是国家利益。国家控制资源，就是统治集团控制资源；统治集团的思想就是国家的思想。
中国要实现民主，必须由先进的党接管一切权力，保证党的主义在全国人民中得到遵守和执行。
党取得政权，不但在思想和组织上全面加强政府控制，而且在经济上全面加强政府控制。在权力行使上，只允许一个政党，只有党员才可以担任政府职务，以确保政府在党的领导下。经济控制是打着国家的旗号，把金融和工商业变为政府的附属物，为党派利益服务。
执政党的统治危机并不在于主政者，而在于好多时候败坏在自成一体的远近诸侯、目无党纪国法的大小官僚手上。某些黑洞深不可测，有些领域不仅是个乱局，更是一个迷局，甚至已经无法用东方或者西方政治学理论加以解释。
从政治发展史政党政治发展史来看，在一个人口众多，资源缺乏的国度，未必适合接受与实践西方多党政治模式，或许“一党制”优势更符合基本的政治治理需求。但是这个具有绝对优势的执政党，如果没有改善执政能力，提高执政水平的清醒认识，如果对长达半个世纪以上的执政成败经验教训没有深层次的检视，没有与时俱进、制度创新和居安思危的忧患意识，任凭这种现象的存在和恶性发展，其严重的政治后果完全可以想象。
过去共产党是领导党，是领导一切的；现在是执政党，强调执政能力。领导权和执政权是不一样的。领导权是一种旗帜、一种纲领，可以自己去争取，通过口号、路线、方针、政策所产生的影响力、动员力和号召力，以及老百姓的追随效应来实现。领导权不是公共权力，所以不需要授权，它是一种精神权力，是做出来的，并且不以国家强制力为后盾。而执政权是公共权力，是需要授权的，而且政府在行使公共权力的时候是以国家强制力为后盾的。
强调执政能力第一是合法获得政权的能力，是符合宪政体制的合法政权的能力；第二是依法执政的能力；第三是意识形态的创新能力。强调执政能力本身就是意识形态创新能力的一个体现，很多长期执政的党最后都丧失政权，一个很重要的原因就是变成了官僚党、老人党；第四是驾驭选举政策、经受选举制度挑战的能力，因为一旦需要合法政权，强调合法性，人民就要有一个形式，一个授权程序。
从党的整体能力看，问题很多，不但整体力量不能大于个体力量之和，有时候连个体力量简单相加都达不到。原因是体制和机制不科学，党政关系互相摩擦、互相扯皮，效率低下，官僚主义盛行，对老百姓不负责任，权力无限而又不承担什么责任。执政能力从根本上说，就是执政党能不能赢得民心，得到人民的支持。
共产党现在面临的走大危机是执政的社会基础流失。改革开放后，社会结构变得复杂了，出现了很多新的阶级或阶层，工人农民的地位发生了变化。农民过去是共产党执政的重要基础，在很长时间里，对共产党是没有太大的疑问的。现在农村出现了大量的问题。
新兴阶层在社会中扮演的角色越来越重要，各级官员跟他们打得火热；还有资本家入党，提出这种政策可能是新把新兴阶层纳入党内，以扩大执政基础。但是，这就象原来的社会基础是一群羊，现在把几只狼和老虎弄进来，可能把羊都赶跑了。这些变化最后很可能使传统的执政基础流失，而新兴阶层也未必认同执政党的理念；如果原来的执政基础流失了，新兴阶层又不认同执政党的理念，党的执政地位就很危险了。
一个是严格限制政府权力，另一个是严格保障公民的权利。这句话概括了宪政的基本内容。
“诺斯悖论”是制度经济学中的一个术语，意思是指政府部门本来应该提供公共物品，提供的却有可能是公共灾祸。经济学家认为，由于政治和法律上的唯一性，政府部门的自然垄断特性一旦走向反面，后果不堪设想。政府部门可能打着提供社会公共物品的招牌，为政府的利益而损害社会的利益；为自己的利益而侵犯他人的利益，却很难受到有效的约束。
权力部门对社会利益的侵害，还表现在三个方面：首先是“挤出效应”，政府部门利用权力地位，在竞标、投资等方面挤占民间力量的空间；其次是资源浪费问题，如建设资金被挤占、滞留和挪用；三是制度的扭曲，骗取中央财政资金的恶性事件的发生，其实并不是孤立的，每起事件的背后都有着一个由多个行政主体组成的利益链条，当“协同牟利”成为一种惯常的手法时，政府部门提供公共物品的制度安排便面临着南辕北辙的危险。
只要不提供公共物品，一个政府机构就没有存在的价值；如果它反而制造公共灾祸，那它必定是我们社会应该摆脱的最沉重的负担。政府理财应该运行在“玻璃钱柜”里，而暗箱、小金库操作就是腐败温床。
权力原本是为公共利益服务的。遗憾的是，监督、制约机制的缺陷，为权力异化为部门利益、集团利益、个人利益提供了种种可能。一些地方政府滥用权力，借助权力谋利，诸如非法占用土地、直接卖地赚钱，将公共收入变成自家小金库，利用职权贪污受贿之类，屡见不鲜。
从更大范围观察，权力失衡、权力变现，正在成为一种社会病，大有蔓延流行之势。在社会的权力大系统之中，政府、单位组织、个人构成由大到小的权力链，政府的权力失衡，必然会对单位组织以及个人产生影响。通俗的说法就是所谓“上梁不正下梁歪”。如果最大的权力拥有者——政府，都存在权力的滥用，那么就很难保证单位组织和个人将权力控制在恰如其分的界限之内。一旦政府的权力变异行为成为榜样，单位组织也就不可避免地“上行下效”。社会各个环节都形成了某种权力链，从顶端开始，权力就处于缺少有效监督和制约的失衡状态，每一个环节都理直气壮或多或少地借助手中的权力为己谋私利；但凡手中有一些权力，就一定要加以利用，使其发挥效益最大化。
社会呼吁取消垄断行业的福利腐败就困难重重。所谓的困难，实际就是利益之争。当某些单位组织的权力大到一定程度，想对其进行有效的约束和改革就会变得困难，加之涉及利益的再分配，想要“开刀动手术”，只会难上加难。
权力带来的种种好处让人艳羡。而个人一旦拥有了权力，也就想方设法地将权力变现。人人都看到权力的好处，人人都会感到他人在滥用权力时自己的被剥夺感，于是，越来越多的人超越权力的使用边界，以权谋私，以权获利；就象传染病一样，人人被感染，成为带菌者。此时要保持鹤立鸡群的良知和清醒，代价太大。
人人都责骂贪官、痛恨腐败、怒斥特权，但当我们生活在一个遭遇权力失衡病毒侵蚀的病态环境时，我们又会自觉自愿地加入追逐权力、以权谋私的行列，只要手里有一点点可以变现的权力，就会加以利用，拿来寻租，并将由此得来的好处心安理得地揣进口袋。
下级政府状告上级政府的思考
近期，河南一起发生在三级政府间的行政诉讼案颇为引人注目。事情的大致经过是：郸城县城关镇政府因不满县政府的一份土地确权决定，越级向周口市政府提出行政复议，周口市政府以超出复议期为由，终止了行政复议。于是，城关镇政府一纸诉状将市县两级政府告上法庭，就此引发了一场轩然大波。
这起案件本身并不复杂，只是诉讼双方的身份太过敏感，镇政府和市县两级政府有着清晰的行政隶属关系，于是“以下犯上”成了该案最大的看点。据说这在全国尚属首例，还有学者指出这类案件在世界范围也极为少见。难怪此案一出，舆论喧哗，从法学专家到各界人士众口一词，大多对此案赞誉有加。
从推动我国依法行政的大业看，此案的进步意义毋庸置疑。毕竟，我国有着漫长的行政权力不受控制的历史，有着深厚的官场文化和官场潜规则，而“依法行政”则是最近这些年才提出的概念，要想使依法行政从一个口号变成一种深入人心的治国理念，需要更多的具有创新精神的“第一次”，也需要更多的部门和个体有这种“以下犯上”的巨大勇气。近年来，为了解决行政权力滥用这一普遍性的突出问题，我国已建立了一套比较完善的监督与制约行政权力的制度体系，其中，既有来自人大、政协、舆论、公民等等的外部监督，也有来自纪检、监察等部门的行政机关内部监督。而本案则表明，通过司法这一途径，能够实现行政机关内部自下而上的监督和制约，的确可以看作是我国民主法治进程中的一次重要进步。
不过，在充分肯定此案标本意义的同时，我们有必要进一步思考：为何迄今为止，这类“以下犯上”的案件在我国还是首例？为何在法制健全、法制观念发达的国家，这类案件也十分罕见？更深层次的问题是，当下级政府与上级政府发生争议时，诉讼能不能成为一种常态性的解决方式，具有普遍推广的可能和价值？
根据我国行政诉讼法的规定，能够提起行政诉讼的主体是公民、法人和其他组织，在这起案件中，作为原告的城关镇政府显然被看作是“其他组织”。不过，行政诉讼法调整的是行政机关和行政相对人之间的关系，俗称民告官。行政相对人究竟包不包括下级政府，对此人们看法不一。换言之，在现有的法制框架下，下级政府是否有权状告上级政府，仍然存在分歧。
更重要的是，调整上下级政府之间关系的主要法律，并不是行政诉讼法，而是国务院组织法、地方各级人大和地方各级政府组织法等政府组织法。由于制订时间较早、对法治理念认识不深等因素，我国政府组织法更多强调的是下级政府服从上级政府的原则，至于上下级政府就行政决定发生争议后的解决方式和渠道，基本上是一片空白，甚至连行政复议这类基本的救济渠道都没有提及。这种法制滞后的状况显然已不能满足现实的需要。
此外，行政系统说到底是一种下级服从上级的官僚体系，上下级之间即使发生争议也是内部事务。而法院作为独立于行政系统的一个组织，介入上下级政府间的行政纠纷，很可能产生很多不利之处。因此，许多西方国家设立了专门的行政法院来处理政府机关之间的纠纷，这种做法，显然更符合行政管理的需要。
由此可见，郸城县城关镇政府状告市县两级政府的做法，虽然进步意义不容小视，但很难得到推广和复制，要想更合理、更有效地解决行政机关的内部争议，根本出路还在于制度创新。
下级领导公开质疑上级领导的权威，下级可以不听命与上级的领导，那官场就不称其为官场了，做官要将规矩，否则便别当官。有些事情是很无奈的，有些事情仅凭法律条文是不能解决的。权利的私用和权利为个人所用，已经成为惯例，所以遇到下级对上级的质疑，那就是“犯上”，犯上就是作乱。
政府有三项基本职能是必不可少的，这就是人们已经非常熟悉的立法、执法和司法，为了一个政府能够有效地行使权力，保护人民的利益，在个体权益和国家利益之间寻求一种均衡，那么政府所要行使的这些权力就应当有个分工制衡，否则权力容易腐败的特性就会促成权力被滥用，以及由此引发的种种罪恶。实践证明，各项权力明确边界，并且相互之间有所合作与制衡的政府才是最有效的政府，这就是著名的均衡政制理论。
英国法学家维尔在《宪政与分权》一书中，将极权主义无所不包的政府机构与宪政制度中分权政府进行比较，以阐明均衡政制的合理性。政府权力过大并且没有明确边界就会侵害人民的基本权力，因此政府权力必须分隔，在其各自的行使过程中，形成各自独立的利益中心，对其他各权力形成有效制衡，从而将政府权力驯化成保障而非侵害人权的力量。
政府和民众之间是一种委托代理关系，这种权力本来就是老百姓的，只是委托了政府去履行公共职能。这就要求政府必须任何时候都能履行委托代理的职责。行政不作为，其实也是一种腐败。
有些事情，不是政府该做的，政府就不能越位；有些事情是政府该做的，政府就不能缺位。一个是严格限制政府的权力，另一个是严格保障公民的权利，这句话概括了宪政的基本内容。
中国政府体制2000多年变化很大，几乎一朝一变，但是作为地方政府体制，却维持了相当的稳定性，基本上是郡县制，即三级制，只在个别地方实行两级或者四级制。新中国依然延续了这种三级制。
根据中国的宪法，中国目前的地方政府体制明确规定为省、县、乡三级体制，但现实生活中实行的是“市管县”的四级体制。强县扩权就是市管县体制的自我变革。
政府又要领导改革，又要照顾方方面面的利益，不可能一点问题没有。
20。3 关于政府与土地问题
中国现行的土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，而基本上是一个行政强制性的过程。
低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠道。土地征用不仅没有富裕农民，而是造成大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而是加大了社会不公。
中国的一切土地和自然资源都归国家所有，政府成为市场上土地的唯一供给者；土地的行政垄断尽管表面上是为了土地开发的有序发展，但是，其造成的诸多深远问题，越来越成为市场经济发展和建设现代公平社会的重大障碍。
市场经济的效率体现在通过价格机制对土地、资本、技术、劳动这四个要素资源进行有效灵活的配置；它的前提条件是：必须确保这四个要素的自由流动。这四个要素中土地是最基本的要素，因为无论是资本、技术还是劳动都必须在一定的土地上才能形成生产力，土地为它们的配置提供了存在的空间。中国的市场化改革，把劳动权和资本权从行政权力中解放出来，归还给了个人，他们的自由流动已成大局；但是，但土地的国家所有制和行政管制却丝毫没有触动，政府对地产的行政垄断，实际上给市场上所有的要素资源套上了紧箍咒。使得他们只能随着政府的行政咒语而动。
开发区好象是政府在经济上的一个壮举，其实不过是民众无奈的选择。因为在土地实行行政垄断下，任何人即使手头有大量的投资和技术或者有能力引进资本和技术，可是没有土地，自己的资本和技术又怎么落脚呢？土地的行政固化，导致资本、技术、劳动不可能自由流动，它们被政府画地为牢，要素配置只能随着政府的“土地之闸”亦步亦趋。由于大城市是中国的行政权力中心，政府的“土地之闸”当然首先在大城市打开，这样导致资本、技术、劳动向着大城市集中，政府的“土地之闸”客观上阻止了要素向低廉的地区自发转移，造成城市越来越大，乡村越来越穷，投资的分散化格局无法改变，地区差异不是变小而是变大。
任何资本、技术在不同地区的优化整合，不可能没有土地生根，也就跳不过地方政府。当地的经济发展不是取决于当地民众的智慧和创业热情，也不取决于外部人的投资热情，而是取决于当地领导的观念。英国古典经济学家亚当斯说过：劳动是创造财富之父，土地是创造财富之母。
由于生产要素只能在政府圈定的土地内进行配置，只有城市的土地对资本、技术、劳动开放，挣钱的机会也只能在城市中才出现，农村人口大量涌入城市，导致市政公共物品短缺，政府为此要进行宏大的市政投资。这就造成了中国特色的“围城运动”，外面的人想进去而进不去，里面的人想出来又出不来，因为出来以后没有他可以落脚的土地。房地产价格的居高不下也与此有关。
政府对土地的行政垄断，让广阔的农村失去了创造就业的机会，让拥挤的城市失去了降低生活成本的可能；对土地的管制，成了对资本、技术、劳动进行自由配置的紧箍咒，市场对资源的有效配置因为土地的固化而严重扭曲，其效率损失不仅表现在因土地的行政垄断而形成的腐败，更是造成资本、技术、劳动的投入成本增加和边际生产力的下降。
地方政府滥用其权力，以公共利益之名过深介入商业性征地活动，谋取地方政府之私利，常常成为大量征地纠纷始终得不到解决，并演变为暴力冲突事件的根源。
法律中的一个小口子假如符合政府利益，通常会被政府扯成大洞。在现实中，官员们对于“公共利益”的解释远远超出宪法学家的想象。在官员眼里，这样的征地是用于公共利益的。你不能说他的想法一点道理都没有，既然整个国家的工作以经济建设为中心，那经济建设就是最大的公共利益。而妨碍“公共利益”的实现，那政府就完全可以动用专政的力量。
一些地方政府增加财政收入在官员们眼里，也是公共利益所在。农民的土地被征用，政府再以另外的形式转手以高价将其转让给企业，政府从中获得一笔巨额财政收入，在官员们眼里也是完全符合公共利益的。
这种扭曲的公共利益观，导致一些地方政府公然蔑视农民的权利，肆无忌惮地压制农民维护自己权利的正常活动。权利和利益遭到侵害的农民，无法通过正常途径获得救助，只能走上漫漫上访路。
地方政府官员群体不少已经被经济建设为中心的“国家精神”所支配，而形成了不惜牺牲农民权利以发展经济的片面狭隘的施政观念。
利用公共权力，贪婪地追求地方政府的利益，政府的这种做法，当然不可能得到民众的认可。相反，在农民眼里，某些地方政府官员本身就是最大的、最贪婪的奸商。它所追求的利益，其实没有任何公共性。
对中央政府来说，这也完全是一种有害无益的私利。一些目光短浅的地方政府过深地介入土地经营活动，固然给当地政府带来好处，也增加了官员的政绩，但却导致了重大社会矛盾，侵蚀了整个中国共产党的执政基础，败坏了广大民众对中共的整体印象，最终受到损害的是政府进行统治的正当性。
应当通过制度变革，迫使地方政府追求真正的公共利益，那就是，尊重民众的权利，在此基础上实现经济增长与社会发展。但如何约束地方政府不计后果的贪婪行为，缺乏相应的制度保障。
这样的制度保障，只能是民主与法治。假如地方政府是对民众负责的，也就不会以GDP增长率为唯一政绩指标，地方官员也就不会肆无忌惮到强迫民众为了经济增长而作 出牺牲，假如司法是独立而公正的，不受地方政府控制，也能够有效约束地方政府的滥权行为。
从上个世纪九十年代起，“土地腐败”一直是中国腐败的主要方面。存在上个世纪九十年代开始的“农村圈地运动”、“城市拆迁运动”、“开发区运动”中，一些权力腐败者与不法奸商勾结，利用社会转型期改革不成熟产生的漏洞，依靠权力抢占了社会利益的制高点，由此产生了社会危害严重的土地腐败。因此，土地腐�
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