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费城风云-第4部分
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建立最高立法机构也如此。
最高立法机构表面上看问题不大，扩大联邦议会的权力或提升其地位即可。但具体操作起来，却问题多多。比方说，这个最高立法机构应该实行一院制还是两院制，就是个问题。当然的13个邦，有12个是实行两院制的，只有宾夕法尼亚是一院制。实行两院制的虽然是多数，邦联议会却又是一院。所以，如果继续实行一院制，则“全国”和“地方”不统一；如果该行两院制，就要对邦联议会动手术。这就是一个麻烦。
更麻烦的是，邦联议会的决议对各邦其实没有约束力。这就和“最高立法机构”的要求相去甚远。为什么没有约束力呢？因为邦联议会是根据《邦联条例》建立的，而《邦联条例》又是由没有立法权的“大陆会议”制定的。它不像许多邦的宪法那样经过了批准与授权，因此它并不高于各邦的宪法。《邦联条例》不高于各邦宪法，依据《邦联条例》建立的邦联议会也就无法高于各邦议会。显然，要使新的议会成为最高立法机构，就必须有一个新的、高于各邦宪法的条例。这个条例既然是比各邦宪法还要“高”的，那它就不能再是什么“条例”，而只能是“宪法”——《美利坚合众国宪法》
世纪上，只要是“建立全国最高政府”，无论是建立最高立法机构，还是建立最高行政机构和最高司法机构，都需要一部宪法，以不能够代表人民授权的最高法。我们知道，获得最高权力有各种办法，比如宫廷政变和武装斗争。前者可谓巧取，后者可谓豪夺。不过费城会议的代表们好像都没有这个意思。他们要解决的问题也不是夺权，而是授权。即便要夺权，也只是夺各邦之权授之于全国最高政府。这就不能靠战争或政变，只能靠立法，尽管后来有人（比如史学家约翰。伯杰斯和布鲁斯。阿克曼）讽刺说，费城会议代表们的行动如果出于朱利叶斯或拿破仑之手，他们一定会宣布政变；而所谓“制宪”云云，则不过是不允许我们将其看作一场反革命武装政变而已（请参看卢周来《关于美国宪法的神话与真相》）。但不管怎么说，要用新的全国政府取代旧的邦联议会，就非重新立法不可。
因此，当本次会议迈出了“应该建立全国最高政府”这一步后，他就不能不再迈出第二步——把自己从修订条例的会议变成制宪会议。
问题是，它有权这样做吗？
三 摸石头过河
费城会议是否有权撇开《邦联条例》另立宪法的问题，其实在会议一开始（5月30日）那天并没有引起反响，一直要到9天以后才有人旧话重提，而且争论激烈。这是很奇怪的。因为在我们中国人看来，名不正则言不顺。费城会议连自己的任务和权限是修约《邦联条例》还是制宪《联邦宪法》都搞不清楚，怎么还能把会开起来？
这里面又有好几个原因。
首先，对于会议的性质和职责虽然有人存疑，但有一点是大家都不怀疑的，那就是邦联的现状不佳，邦联的前途堪忧，目前这种近似于无政府的状态再也不能继续下去了。这就要开会，也要对《邦联条例》甚至“邦联体制”动手术。对此，代表们均无异议。只不过大家还不清楚，这个手术到底会动多大，这次会议到底会走多远。这一点，不要说代表们不清楚，就连会议的发起人和方案的牵头者，比如麦迪逊、伦道夫，也不十分清楚。麦迪逊在5月31日的会议上说，他来开会之前，曾经有一个强烈的愿望，主张一一列举新政府的各项必要权力和这些权力的具体定义，却也怀疑这种做法是否切实可行。现在他的愿望仍然存在，怀疑则有增无减。他的观点最终会走向哪里，他自己也说不清。但有一点却可以肯定，那就是：只要能够为整个社会构建一个新的政府框架，也只要这个政府是能够为人民提供安全、自由和幸福的，那么，对于任何具有奠基性意义的一件，他都不会退缩。
这大约也是大多数代表的立场了。因此，他们心照不宣地决定暂时不争论，即不争论会议的性质和职责，先把会开起来，走一步看一步，摸石头过河。如果最后只不过是修约，最好；如果硬要制宪，再说。反正制宪也好修约也好，都得先开会。如果一开始就要“正名”，那就什么事情也做不成了。
现在想来，美国人民真的要庆幸他们的建国领袖都是些务实的人，不是书呆子。因为这些人不但没有坚持“必也正名乎”，而且采取了一系列务实的做法。比方说，为了提高效率，先讨论大家感兴趣或者有可能取得共识的问题。讨论够了，就表决。成熟一个表决一个。如果不能取得共识，就先搁置起来，以后再说；而一旦取得共识，则表决存档，并作为下次讨论的先决前提。也就是说，摸到了石头，就跨过去；碰到了暗礁，就绕着走。先易后难，先求同后存异，一步步朝着预定的目标前进。
这样做的好处是显而易见的。首先，它避免了因为分歧太大而分崩离析，或因问题太难而无法进行。比如会议是否有权另起炉灶，是一个难题，大家就不发言，先挂起来；建立全国最高政府，大家都有共识，就进行表决，先定下来。这样，随着会议的进行，总归会不断有决议产生。这些决议慢慢积累起来，就形成了宪法的框架。等到有人再来反对时，则木已成舟，大多数人都不愿意前功尽弃。即便有所不满，也同意妥协，以免功亏一篑。这种做法，你说他是政治智慧也可，说它是无可奈何也行，甚至说他是“阴谋诡计”都成立（确有部分学者持此一说）。但在我看来这无关紧要。重要的是他们把会开起来了，而且最后还把宪法制定了出来。
这里面无疑又着麦迪逊的功劳。詹姆斯。麦迪逊，弗吉尼亚人，祖先是木匠，父亲是地主，自己则毕业于新泽西学院（即今普林斯顿大学），后来又自学法律。他身材矮小（1。6米），体质瘦弱（47公斤），虽有民兵上校军衔却并无作战能力和功绩。上帝赐予他的，似乎只是非凡的智慧，这使他在政治领域长袖善舞游刃有余。在美国的建国史上，先后有过三次大分化，麦迪逊每次都站在了胜利者一边。第一次是独立战争时期，美利坚民族面临生死抉择。联合殖民地的领袖们一派主战，一派主和。最后主战派胜，主和派淡出历史舞台。麦迪逊是主战派。第二次是制宪会议前后，13个邦走到十字街头。邦联领袖们一派主张联合，一派主张分治。最后主张联合者胜，主张分治的淡出政治舞台，麦迪逊主张联合。第三次是华盛顿执政期间，政府分裂成为以杰斐逊为首的一派（后发展为民主共和党）和以汉密尔顿为首的一派（联邦党人），麦迪逊是杰斐逊的亲密战友。较量的结果，杰斐逊当选第三任总统，连任8年。麦迪逊作为杰斐逊的国务卿顺利接班，又连任8年，然后交班给自己的国务卿门罗，同样连任8年。联邦党人淡出政治舞台，只剩下一个约翰。马歇尔在最高法院孤军奋战，麦迪逊每次都站在“正确”的一边，这个人真是好生了得！
实际上，尽管出席费城会议时麦迪逊资历尚浅（时年36岁，弗吉尼亚议员），威望远不能和华盛顿、富兰克林相比，却是这个群英荟萃的会议的核心和灵魂，后来史学家甚至称他为“美国宪法之父”。这说明麦迪逊必有过人之处。根据佐治亚代表威廉。皮尔斯的《制宪会议代表性格描述》，我们发现他有三大优点：一、集政治家的深谋远虑和学问家的博闻强记于一身；二、熟悉法律和政治，对邦联的事物了如指掌；三、循循善诱，侃侃而谈，特别会说服别人。因此，“他在制宪会议中总是处于引导地位”。“在辩论的任何关头，总是作为最了解情况的人走在前面”。
皮尔斯的说法并不夸张，麦迪逊确实是费城会议的掌舵人。他知道什么时候应该扬帆远出，什么时候应该躲避风浪。5月30日，会议刚刚作出“应该建立一个由最高立法、行政、司法部门组成的全国政府”的决议，代表们就因全国议会的席位问题产生严重分歧。麦迪逊提出，新的全国议会，不能再像《邦联条例》规定的那样，每邦一票表决权。这个提议得到宾夕法尼亚代表古文诺。莫里斯的附议，特拉华代表团团长乔治。里德却提出强烈抗议。里德说，特拉华代表团的使命，受到本邦议会授权的限制。特拉华议会的授权书说，该代表团不得同意改变每邦一票平等表决权的规则。这个授权，是在会议一开始时就宣读过的。如果一定要把这种改变确定下来，本代表团就只好退出会场，回特拉华去了。
这当然不行。尽管麦迪逊仍然坚持自己的观点，也相信这一改变终将实现，却认为应该照顾代表们的感情，不能刚一开会就把特拉华代表团弄得很尴尬。他建议暂缓讨论这个问题。会议同意了他的建议，改为讨论全国议会是否应该实行两院制。
这个提案在第二天很顺利地就通过了。这就形成了会议的第二个政治决议：“全国议会应由两院组成。”在后来的几天中，会议还通过了一系列决议，比方说，全国议会第一院（即众议院）议员由人民选举，第二院（即参议院）议员由各邦推选，邦联议会的立法权全部移交全国议会，全国议会对各邦无能无力的所有事务都由立法权，对各邦议会的违宪立法有否决权等等。另外，会议还通过决议，设全国行政长官一人。该行政长官控制立法的复决，有权否决议会的立法，但议会两院可以分别以2/3的多数否决行政长官的否决。这些决议都是十分重要的。他们是与会代表合作的结果。
可惜，好景不长，仅仅才过了九天的“蜜月”，麦迪逊们的“石头”就摸不下去了。因为美国宪法这颗“太阳”固然在一点一点上升，笼罩在它头顶上的疑云也在一点一点积攒（这一点我们后面还要细说）。继特拉华代表团差一点就要退场之后，康涅狄格的罗杰。谢尔曼、马萨诸塞的艾尔斯沃斯。格里、南卡罗来纳的皮尔斯。巴特勒等人都提出了尖锐的意见。于是，到6月9日，就有人公开发难，不但指斥费城会议有“篡权”嫌疑，而且还提出了一个新的方案，和作为会议主流意见的《弗吉尼亚方案》分庭抗礼，震撼会议，影响深远。
这确实是一个可以和麦迪逊抗衡的人物。他的身材比麦迪逊还矮小（不到1。6米），年龄也只比麦迪逊大几岁（42岁）。他父亲是卖白铁工艺品的，自己则毕业于新泽西学院，和麦迪逊是校友，而且和麦迪逊一样精通法律。皮尔斯的《制宪会议代表性格概述》说它是“那种力量会溅到你身上，引起你好奇和吃惊的人物”。打那时，他又是为人谦虚、做事低调、不喜欢抛头露面的人。这就决定了他不同凡响的风格。皮尔斯说：“他在选择切入辩论的时间和方式上，真是炉火纯青。不到把握主题，绝不轻易开口”。然而他一旦脱颖而出，“人人都禁不住赞扬”。也就是说，他不是那种随便出手的人。但该出手时，一定出手。而且，他不出手便罢，一旦出手，便见血封喉。
这个人，就是新泽西代表威廉。佩特森。
四 该出手时就出手
佩特森在6月9日提出的第一个问题，仍然是会议是否有权制宪。
佩特森是5月25日到会的，以后一直参加会议，直到7月23日才离会，9月17日前又赶回来在宪法草案上签字。也就是说，当南卡罗来那的科兹沃斯。平克尼将军5月30日提出，各邦的授权是否允许我们撇开《邦联条例》另立体制时，佩特森是在场的，却没有回应。因此，9天以后他才重提旧话，必有原因。
原因就在于小邦的存在受到了威胁。
前面说过，所谓“美利坚合众国”，是由13个具有“半国家”性质的邦联合而成的。这些邦来历不同，性质各异，互不相属，本无瓜葛。只是由于共同的利益（当时主要是为了从英国独立出来），这才走到一起，组成一个松散的联盟，即“美利坚邦联”。这一点，在《邦联条例》中讲得十分清楚，在伦道夫的方案和发言中也得到了重申——联合的目的，是为了“建立共同的防务，保障公民自由，提供普遍福利”。其中，所谓“普遍福利”，又包括2个方面，即各邦相互之间的利益和所有邦共同的利益。也就是说，利益，是联合的基础。
因此，当弗吉尼亚提出进一步联合（或者说全面联合）的倡议时，各邦的反应是不一样的。有的积极响应（如宾夕法尼亚），有的审慎欢迎（这个较多），有的勉强同意（如纽约），有的坚决抵制（如罗德岛）。即便参加会议，也各自心怀鬼胎。大家都想从联合中得到更多的好处，却又担心自己的利益或权益遭受损失。这些利益和权益是并不一样的。比如马里兰坚持“小国寡民”的国家模式，新罕布什尔关心共和政体的道德问题，南卡罗来那则希望保护和延续奴隶制度。这3个邦，1个在北（新罕布什尔），1个在南（南卡罗来那），1个位于中部的战略要地（马里兰），各自在政治文化上存在极大的差异，却都以这些独有的特点而自豪，担心其独特的政治实践可能会因所谓的“全面联合”而丧失殆尽。
其他帮也都有各自的担忧和疑虑，整个会议上空可谓疑云重重。甚至就连牵头者弗吉尼亚，其实也有担心。长期以来，弗吉尼亚一直以南部联盟的领袖自居，因此最担心北方借新的全国最高政府损害南方的利益¨wén rén shū wū¨。比方说，应北方保护贸易论者的要求，提高南方货物的运费，使弗吉尼亚的经济利益被北方的商业邦所吞啮；或者北方小邦在参议院联合起来通过条约损害南方，尤其是限制密西西比河的自由航行权等等。
不过，弗吉尼亚人并不打算坐以待毙。他们的办法是先发制人，不但倡议召开制宪会议，而且提出了自己蓄谋已久的方案，试图造成先声夺人、先入为主的态势。弗吉尼亚方案的用心是十分明显的，就是要控制立法权，确保自己的领袖地位。所以他们主张：第一，全国议会实行两院制；第二，两院议席都按人口比例产生，而且最好是第一院（众议院）议员由选民直选，第二院（参议院）议员由第一院议员选举。
这个方案显然有利于弗吉尼亚，因此弗吉尼亚是人口最多的一个邦（土地面积则排名第二）。按照这种选举办法，自然是弗吉尼亚选出的议员最多。宾夕法尼亚问题也不大，因为他的人口第二（土地面积第五）。北卡罗来那人口和土地都位居第三，也没什么意见。意见最大的是那些小邦。首先是特拉华，其次是新泽西，再次为康涅狄格和南卡罗来那。为了让读者看得更清楚，我们不妨来为这13个邦做一个排行榜：
弗吉尼亚，人口最多，土地面积第二；
宾夕法尼亚，人口第二，土地面积第五；
北卡罗来纳，人口第三，土地面积第三；
马萨诸塞，人口第四，土地面积第九；
马里兰，人口第五，土地面积第七；
纽约，人口第六，土地面积第四；
南卡罗来那，人口第七，土地面积第六；
康涅狄格，人口第八，土地面积第十一；
新泽西，人口第九，土地面积第十；
新罕布什尔，人口第十，土地面积第八；
佐治亚，人口第十一，土地面积第一；
罗德岛，人口第十二，土地面积第十三；
特拉华，人口第十三，土地面积第十二。
从这个排行榜不难看出，大邦大约有4个。他们从大到小依次是：弗吉尼亚、宾夕法尼亚、北卡罗来纳和马萨诸塞。这4个邦的人口加起来有140多万。小邦大约有5个。他们从小到大依次是：特拉华、罗德岛、佐治亚、新罕布什尔和新泽西。这5个邦的人口加起来也不到40万。不到40万是个什么概念呢？就是说，这5个邦的人口加起来也抵不过弗吉尼亚。因为弗吉尼亚的人口在1787年至少也有54万（1780年53。8万，1790年74。8万）。这样算，还是因为加上了新泽西这个并不太小的邦。如果小邦也算4个，他们的总人口就只有24万，还不到弗吉尼亚的一半，只比4个大邦总人口的1/5多一点。
最小的两个邦是特拉华和罗德岛。他们两个，一个（特拉华）人口倒数第一，土地倒数第二；一个（罗德岛）土地倒数第一，人口倒数第二。根据1780年的粗略统计，特拉华人口4。5万，罗德岛人口5。3万，都不到弗吉尼亚（53。8万）的1/10。所以这两个邦疑心最重，警惕性最高。罗德岛干脆不派代表参加会议（批准宪法也最晚）。特拉华则一开始就把丑话说在前头：如果一定要改变每邦一票的表决制度，兄弟我就不奉陪了！
特拉华的这种态度引起了强烈的不满。好几位代表都说，特拉华这样做有些过分，居然要撤走代表，还自以为有理。难道连把方案交给全体委员会和大会讨论一下都不行？特拉华代表团没有办法，因为会议刚刚开始时他们是比较孤立的。罗德岛不与会，新罕布什尔来不了，佐治亚不吱声，新泽西在等待，他们也只好暂时留下来继续参加讨论。
但是，到6月8日，特拉华代表刚宁。贝德福德终于忍无可忍拍案而起，愤而抗言，指名道姓痛斥弗吉尼亚和宾夕法尼亚“兴妖作怪”。原因是《弗吉尼亚方案》中有这样的条款：全国议会有权否定各邦议会的立法，如果他们认为这种立法违背了《邦联条例（即讨论中的《联邦宪法》）或对外条约的话。对此，南卡罗来纳的查尔顿。平克尼、弗吉尼亚的麦迪逊和宾夕法尼亚的威尔逊表示赞成，北卡罗来纳的威廉森、马萨诸塞的格里和特拉华的迪金森反对。迪金森发言以后，贝德福德发难了。
贝德福德动情地说，说起这种否决权给各邦带来的危险，他不由得想起自己的邦是多么地弱小，别人只要高兴就可以随意损害，毫不留情。他说他发现，所有这一切的意图，就是要剥夺小邦的平等表决权。按照现在说的这种方法，特拉华在全国议会里只能占到1/99的席位，宾夕法尼亚和弗吉尼亚加起来则拥有全部议席的1/3。这里面难道没有利益的驱使和商业的竞争？因此，他愤怒地说：看来，宾夕法尼亚和弗吉尼亚就是希望创造这样一种体制——在这个体制中，这两个邦具有“巨大的、妖怪般的影响力”！
麦迪逊当然不能接受这样的指责。他反问自己在新泽西学院时的同学和室友贝德福德，你说不能按照人口比例分配席位，请问还有什么更有效的体制可以实行呢？如果不能更正现存制度的弊病，建立一个更有效的全国政府，邦联就会解体。邦联一旦瓦解，什么事情都可能发生。到那个时候，小邦会尝到什么样的后果？在全国局面失控的前提下，与大邦为邻的小邦难道会感到更加安全？
这就带有一点恐吓的意思了。这种事，在6月5日的会议上威尔逊和平克尼已经干过一回。威尔逊说，希望全体委员会接受他的以下观点：多数邦按照更佳方案重新结盟的事业，不要被少数邦不替别人着想的自私行为拖累搞垮！可以建立这样一个原则：承认这是一个自愿者的联盟，然后开放门户，接纳一切同意新条例的邦。也就是说，谁不同意新条例，谁可以退出联邦。我们就要这样结盟，你们小邦爱来不来！
这种话，连麦迪逊私下里都认为是吓唬那些小邦的。只不过当时特拉华和新泽西都没有理睬而已。现在麦迪逊又来一次，佩特森就觉得不能不说话了。认真说来，新泽西人口有14万，不算很小。但她仍自认为是小邦（人口第九，土地面积第十），而且有意无意地以“第三世界领袖”自居。何况新泽西与特拉华比邻而居，都傍着大邦宾夕法尼亚，有一种唇亡齿寒的感情。为了这种感情，为了所有的小邦，也为了新泽西自己，佩特森必须“扬眉剑出鞘”。
第三章 针锋相对
一 修宪还是制宪
6月9日，佩特森第一次发言。
佩特森不愧是律师出身，思路清晰，做事老到。他的发言，并不纠缠鸡毛蒜皮的细节，而是直击麦迪逊他们的要害——擅自制宪是否合法？佩特森指出，召开本次会议，是根据邦联议会的一项决议和各邦议会的授权，而邦联议会的决议和各邦的授权态度都很明确，就是修补和完善邦联。因此，《邦联条例》是本次会议全部议程的适当基础。我们应该恪守这种限度，否则我们的选民就会指责我们篡权。最后，佩特森义正言辞地指出：美利坚人民正拭目以待，不容欺骗！
没有人正面回应佩特森的这一指责。他们只回答了他提出的其他问题。显然，麦迪逊们都不愿意在这个问题上和佩特森过招，而宁愿用实际的制宪行动来反击和抗衡。在那些主流派的控制和推进之下，会议甚至在6月13日提出了一个“全体委员会报告”。这份报告共19条，内容涉及立法行政司法诸方面，许多未来宪法的要点都得到了确立。尤其重要的是，这份报告提出，全国议会参众
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