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剑桥美国经济史-第33部分
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1975年，改革的动力产生了。爱德华·肯尼迪参议员利用他所掌管的行政执行和程序委员会调查并公布了航空业管制的失效。只有两个团体——某些航空公司和它们的工会——反对管制改革，但它们只是一些小集团，相对缺乏政治影响力。1977年，支持管制改革的吉米·卡特总统任命经济学家艾尔弗雷德·卡恩为CAB的领导。卡恩是边际成本定价方法的支持者，他鼓励在许多先前实行许可证制度的领域放开市场准入和价格竞争。在这些成功经验的帮助下，国会被说服了，并于1978年通过了《航空业解除管制法》（the Airline Deregulation Act）。
尽管国会的打算是分五年有序地放松管制，但是竞争的突然冲击还是令所有人大吃一惊。第一家公司进入市场后，紧接着就会降低价格，原有的承运人就会放弃某条航线；到20世纪80年代中期，竞争已经非常普遍而且残酷。低成本、不提供多余服务的新航空公司迅速增加。面对这种破坏性的损失，大公司奋力做出反应。低效率的飞机被停飞或者替换；维护和运营被集中化；人员被削减，工资也降低了，公司与工会重新谈判工作规则。点对点的航线模式被重新组织成由中心向外扩散的体系。这些措施增加了新竞争者进入中心城市的成本，但也通过由更多较小的飞机和机组来执行支线航班而降低了单位成本。计算机预订机票这一系统使销售和分销更加现代化，细分市场的增加使得大公司可以把定价当做一种竞争武器来使用。
在整个20世纪80年代，航空安全改善了，成本和价格（实际值）则降低了，飞机更加现代化。以消费者满意程度来度量的服务质量则恶化了。大公司对地区性公司的收购与大量公司的破产相结合，形成了一个更为集中化的产业结构（见图）。平均利润很令人失望。 公路货运和铁路运输
美国铁路的衰落始于20世纪30年代，到20世纪70年代则面临更严重的危机。产业增长的衰落以及市场份额不断向公路货运流失，使许多铁路产业面临破产的威胁。过时的工厂和设备、无法控制的劳动成本使铁路管理似乎毫无希望了。因此，州际商业委员会和国会反复努力推行补贴、国有化等方面的局部改革。
以航空业放松管制的成功模式为基础，许多消费者、运输公司、经济学家以及一部分铁路和公路货运公司都在鼓吹说他们相信唯一的出路就是放松管制。1980年，吉米·卡特总统签署了两个议案：1980年的《斯塔格斯铁路法》（Staggers Rail Act）和《汽车运输法》（the Motor Carrier Act）。《斯塔格斯铁路法》中规定，无论是否存在竞争，铁路公司都可以在不受ICC干预的情况下自行确定费率。甚至在铁路运输占支配地位的市场中，ICC也只能确定一个灵活的费率区间。此后，协议定价、放弃运输线路以及联合运输兼并都成为允许的行为。《汽车运输法》在放松公路货运业的管制方面走得更远。准入限制最终被彻底取消了。对货运路线和货运类别的限制也被取消了。运输公司被赋予灵活定价的权利，对协议运输的限制也放松了。对多家公司集体定价的限制最终也取消了。
放松管制对公路货运业的影响是显著的；对铁路来说，则不太明显。所有公路货运业务中的价格都急剧下降。随着进入市场的人为限制的取消，大量“打了就跑”类型的公司进入市场，为实现某些经济学家所说的“完全可竞争”创造了条件。接着，这个产业出现了轻微的衰退，迫使一些中等规模的公司采用了一种产业结构：将大型的、高效的运输车辆和小型的、便捷的车辆分开经营。放松管制对铁路的影响则没有那么快地显现出来，因为铁路公司有大量的沉没资产，劳动成本相对也更为固定。但是到20世纪80年代中期，平行路线的合并、无用工厂的关闭、路线的清理、劳动的买断以及公司兼并以扩大规模等措施开始恢复这个垂死体系的经济效率。。 。。 最好的txt下载网
航空（2）
石油和天然气产业
对天然气价格和石油生产（向各州分配指标）和进口（由内务部进行控制）的管制性控制执行了30年之后，在1969年出现了失效的迹象。据美国天然气协会报告，国内天然气储备量的净变化情况是，第二次世界大战后有所增长，然后就开始下降；第二次世界大战结束几个月后就开始出现不足。美国石油研究所的报告也表明，48个州的石油储备都下降了。几个月后，利比亚政府向一家美国石油公司要求将石油价格提高20％，这家公司接受了这一要求。
美国政府对这一变化的反应是不成功的。在天然气方面，联邦动力委员会没能将价格提高到足以刺激供给或者抑制需求的水平。甚至在面临严重短缺的情况下，国会在立法上也没能达成任何一致（直到近10年后的1978年才做到这一点）。在石油部门方面，尼克松总统在1971年开始对价格进行控制（这是经济政策的一部分），然后在1974年放开石油进口限制时扩大了价格控制的范围。经过OPEC 1973年的打击之后，国会成立了联邦能源管理局（Federal Energy Administration）对价格控制进行管理以及在炼油厂之间分配原油。1975年，国会通过了《能源政策和保护法》，建立了一个错综复杂的价格控制体系，这一体系大大地抑制了美国国内的石油生产，刺激了需求，也导致了销售集团之间在分配上严重的不平等。这一法案将美国国内的石油价格定在低于世界市场价格的水平上，建立了一个受到低效率的炼油厂欢迎的详细的供给“资格”体系。
经过了8个月的争论后，在1978年，国会通过了最初由卡特政府提出的《天然气政策法》（NGPA）。 NGPA首先将管制范围扩大到州内销售，但取消了对许多成本高昂的新气源的控制，并且拟订了一个逐步取消对其他资源的控制的时间表。对天然气源头价格的放松管制是由联邦能源管制委员会（Federal Energy Regulatory mission）（经过重组后的联邦动力委员会）在20世纪80年代完成的，并紧接着又扩大了州际天然气管道的销售和运输功能。
1979年，在伊朗革命和第二次石油价格冲击之际，卡特总统决定停止对石油价格的控制。其实，如果他不选择进行控制的话，1975年的《保护法》就已经提出在8个月的时间内临时性地取消控制。但是为了让取消控制在政治上可行，卡特经国会批准提出了一个新的征税方案，即对国内石油价格提高而获得的“意外之财”征税。
1985年后，由于国内产量和OPEC产量的扩大，美国国内石油和天然气价格迅速下降。这一产业也经历了一次兼并、收购、降低成本和重组的浪潮。到20世纪80年代末，天然气生产仍然过剩，其实际价格降到了1973年的水平之下。尽管美国国内石油生产仍然没有恢复，但石油价格还是回到了1973年的实际水平之下。
电力行业
这一阶段虽然未对电力公用事业放松管制，但这个行业也得到了自20世纪30年代以来在定价和经营上空前的灵活性。这个行业中同样出现了前所未有的激烈竞争。
20世纪60年代末，电力生产的范围经济效应减弱了，而且有可能下降了。这种技术革新的滞后与第一次石油危机大致是一致的，同时环保主义者反对毫无节制地用高硫煤来发电，核能发电在此时也开始商业化。因此，在建设越来越大的工厂、降低成本和刺激需求之后10年，美国的电力公用事业第一次面临着成本的上升。当20世纪70年代需求消退后，电力行业的管理人员没能迅速地调整生产能力计划。结果是他们建设了过多的新工厂。尤其是在核能发电出现后，由于长期许可证的延迟，由于安全标准持续的变化以及通货膨胀和高利率，电力行业出现了巨额的资本成本。在许多情况下，新工厂并不是急需的。
现在，州管制者面临着每年都要对新工厂的增长速度进行审批的任务，这些新工厂则是环保主义者、核能反对者和某些消费者团体所不希望设立的。这些团体普遍都支持管制程序，它们迫使管制者放弃与公用事业历史上订立的契约，即从对速度控制的风险收益中弥补损失。在这种情况下，管制者调整了他们对工厂的“轻率的”投资，而且不允许工厂扩张的速度超过既定的标准（这就意味着降低了公用事业股东的收益，而且有时对公司本身来说还意味着净损失）。州委员会也开始推动公用事业的边际成本定价，从而使需求能够更好地反映成本，而且能够作为新建工厂的一种替代方案来促进能源保护。
航空（3）
1978年的《公用事业管制政策法》（PURPA）使竞争或多或少在不经意间产生了，其部分原因也在于卡特政府的国家能源计划。PURPA鼓励独立的能源生产者利用风力、地热、尤其是伴生的能源（工业蒸汽和电力的结合生产）发电，按照公用事业的边际成本向它们销售电力。由于鼓励了独立的电力生产者，这一法案也鼓励了许多大的使用者放弃公用体系并转而购买独立生产者的电力。当20世纪80年代中期这种现象逐渐增加后，就威胁到了大型州际公用事业，因为对它们生产的电力的需求减少了。这些公用事业通过削减成本并发展自己的伴生能源来应对这一局面。
电讯产业
AT&T对电话业务的垄断在20世纪60年代末开始被打破。由于通信和交换（相互呼叫设备）方面出现的新技术，FCC和AT&T越来越难以维持现行的市场准入限制，或者难以维持大客户对便于通用服务的市话业务的交叉补贴这一体制。1968年，FCC第一次允许非贝尔公司生产的设备进入电讯网络，并于1969年首次允许其他长途微波通讯公司进入市场。到20世纪70年代中期，许多国内外的制造商已经开始向AT&T的消费者销售电话、电话应答机和私人交换分机（用于商务公司提供特殊服务的分机交换机）。20世纪70年代末， MCI（微波通讯公司）将它的私人线路和长途电话网络转向公共服务，与AT&T形成了直接的竞争。虽然FCC事后反对这种竞争范围的扩大，但法庭对此并不予以支持。1980年，FCC放松了对所有终端设备的管制，但将其管制范围在电讯（数据交换）业务和计算机（数据处理）业务之间进行了划分。
这时，司法部对AT&T提起了一次大型的反托拉斯诉讼，断言AT&T利用其纵向一体化结构妨碍竞争，阻止竞争者得到向市话消费者提供服务的权利，并且使用了歧视性定价。FCC事后通过允许竞争者进入市场而支持了这一诉讼，但同时又要求AT&T继续为市话公共服务提供交叉补贴。1982年，受信奉极端自由市场的经济学家深刻影响的司法部与AT&T签署了一个双边同意的判决。总公司同意撤销它的22个市话业务公司，将其迅速重组为7个区域性的大公司，每个公司都有大约60 000名员工及80亿美元到90亿美元的资产。AT&T将保留长途电话业务、设备制造（西部电子公司）和贝尔实验室，并允许重新进入在1956年的双边判决中被排除在外的计算机业务。这7个区域性的贝尔公司被禁止经营长途电话业务和设备制造，禁止提供比如语音邮件或者电子黄页之类的增值信息服务。
这些管制上和结构上的变化以各种途径影响了电讯市场。自从与其他长途电话公司展开竞争的贝尔公司不向市话业务提供高比率的交叉补贴后，长途电话价格就大大降低了。新的语音和数据服务，尤其是对大客户提供的这些服务受到了这种竞争以及交换和电信技术迅速革新的刺激。但是，市话价格则大大提高了，反映了网络接入和使用的真实成本。设备制造者之间的竞争也降低了设备的价格，并产生了样式、功能、质量各异的设备，比如无线电话、电话应答机等。只有信息服务业务方面的进步不太大，这在一定程度上是因为对这一业务还保留着严格的管制性限制。 金融服务 在美国经济众多的金融服务部门中，在企业家和管制失效的推动下，放松管制在曲折中取得了一定的进步。始于1968—1969年的通货膨胀和高利率引发了管制方面的变化。联邦政府借款和信贷的收缩使银行可以按高于联邦储备银行管制条款规定的上限利率向储户支付利息。这种情况在1973—1974年和1979—1980年间再度出现，每次出现都导致了金融脱媒（指储户将他们的存款从受到管制的银行转向管制较少的投资工具，比如股票和债券、对企业的直接贷款、可转让存单以及货币市场的共同基金）。为了应对这种损失，银行被迫按照市场利率购买基金，为它们的固定利率抵押贷款筹集资金。这种资产和债务的“失谐”造成了大量的损失。在这种糟糕的情况下，所有种类的非银行金融企业仍然在寻找每一个银行部门可利用的有利可图的机会。它们采用组织化的措施和产品创新以绕开管制性壁垒。在银行部门中，它们以相反的方向使用同样的措施——避开条文规定的管制性限制，为逃避管制而只提供管制较小的服务。管制者对这些规避管制的措施不加干预，这种现象日积月累，直到1980年引发了金融危机之后才被迫采取立法上的行动。
航空（4）
1980年，国会通过了《储蓄机构解除管制与货币控制法》。这一立法决定分阶段地取消存款利率上限；允许商业银行开立有利息的NOW（negotiable orders of withdrawal，能签发可转让支付命令的活期存款）账户；取消了对联邦特许的储蓄账户在经营上和地理上的限制；储蓄保险的上限从40 000美元提高到了100 000美元。1981年当经济陷入衰退后，一场破产浪潮席卷了储蓄和贷款行业。国会于1982年迅速通过了《加恩圣杰曼银行法》（Garn St。 Germain Banking Act），不仅让储蓄账户中的资金能更容易地购买基金和转为储蓄存款（通过将储蓄保险的保险金额提高150％），而且在向商业不动产和建筑业发放贷款、购买低级别的（“垃圾”）债券方面都赋予了前所未有的自由。此时，里根政府减少了监督行为，希望以此来释放“私人企业”精神。
结果导致了20世纪80年代末储蓄和贷款大危机的产生——这场金融灾难需要3 000亿美元的资金来为束手无策的储户提供担保。在全美国，尤其是在西南部的普遍现象是，银行支付高利率以吸引存款，然后向高风险企业贷款，这常常缺乏最起码的信用分析，最终违背了公众利益。管制者要求国会议员对这些行为提出批评。当这些贷款和投资问题在20世纪80年代末显现出来后，导致数百家储蓄和贷款机构倒闭（见图对银行破产的详细说明）。1989年，即将上任的布什政府认识到了危机的严重性，并且成功地发起了《金融机构改革、恢复和强制实施法》。这一法案提议向储蓄保险基金提供再融资，建立一个新的管制体制以防止任何问题复发。
反托拉斯
在与推动放松管制相同因素的推动下，1968—1983年间的竞争政策经历了知识上和行政上的变革。1967年，当唐纳德·特纳（Donald Turner）出任司法部反托拉斯分局负责人的时候，经济学分析开始在反托拉斯诉讼的鼓动和诉讼中发挥更大的作用。特纳召集了许多杰出的经济学家为政府出谋划策，随着1973年经济政策局的成立，这种活动被制度化了。在联邦贸易委员会，经济学分析受竞争局（Office of petition）的支持也采用了一些经济学家使用的产业案例的研究方法。经济学分析为许多大型组织的诉讼提供了基本原理，比如IBM公司案（1969）、AT&T公司案（1974）以及方便食品制造商的“份额垄断”案（1972）；当时的政治学也推动了1984年对8个最大的石油公司提起的4起大型诉讼。
其实在20世纪80年代早期开始审理这些案子之前，反托拉斯理论就已经逐渐被“芝加哥学派”的经济学家所支配，他们对产业集中本身并没有异议，认为不管企业的规模有多大，反托拉斯行动的唯一目标应该是鼓励竞争。来自市场导向的对政府干预的批评早在1974年以前就已经很清晰了，而且在里根总统对托拉斯发出最后通牒之前，知名的政府经济学家和律师早就对此有所批评。 1981年，里根总统任命威廉·巴克斯特（William Baxter）出任反托拉斯局局长，任命詹姆斯·C·米勒三世（James ）领导FTC，此后，上述三个案子最终得以结案。以他对自由市场的偏好为基础，巴克斯特成功地迫使AT&T进行剥离，以创造一个更有效率、更富竞争性的长途电话市场。
关于兼并的所有政策也遵循了同样的路线。1968年，司法部颁布了以产业集中率为基础的横向兼并指导方针。当时，FTC建立了一个兼并前进行通报的报告体制。1976年，国会颁布的立法——《哈特斯科特罗蒂诺法》（Hart Scott Rodino Act）——正式确立了这一报告体制的法律地位。由于有了预先的通知，政府就可以在复杂的兼并完成之前更容易地要求对反竞争的资产进行限制性的剥夺。1982年，威廉·巴克斯特再次修订了兼并指导方针，在市场份额、进入壁垒、技术革新和产业增长率方面给予了更大的自由度。
在反托拉斯行为、尤其是在联邦贸易委员会支持下的反托拉斯行为方面，联邦政策经历了更剧烈的变革。在卡特时代（1977—1981年），FTC由于其主席迈克尔·珀楚克（Michael Pertschuk）的激进行为而受到了严厉的批评。珀楚克承认，FTC的任务是用“反托拉斯法确保一个没有经济和政治强权的民主社会，确保社会的多样性和创新能力”，这与美国社会向更自由的市场体制迈进的步伐似乎不太一致。当FTC准备颁布法规限制儿童电视节目中的广告内容时，它甚至被《华盛顿邮报》奚落为“国家的保姆”。里根总统任命自由市场经济学家詹姆斯· C·米勒三世取代珀楚克后，FTC大大削减了它的激进行动计划，取消了对方便食品的诉讼，用米勒的话来说，回到了“伍德罗·威尔逊总统所阐明的原则”。FTC的人员规模也从1977年的约1 600人减少到1990年的700人。书包 网 。 。。 想看书来
航空（5）
20世纪80年代向管制下的竞争的转变
放松管制作为缩减联邦政府作用的一部分，是罗纳德·里根的竞选纲领中的一个主要内容。1981年，里根的班子制定了一个雄心勃勃的计划，要着手处理环境保护和核能、消费品和职业卫生与安全、农业、广播、有线电视以及金融服务中的管制问题。当选后不久，里根任命的管理和预算局局长戴维·斯托克曼（David Stockman）就要求采取“重大的取消管制行动”以恢复经济信心。里根总统立即冻结了所有悬而未决的管制条例，削减了管制预算，并任命副总统乔治·布什为放松管制特别工作组主席。他任命了许多支持放松管制的人来领导经济顾问委员会、联邦通讯委员会、货币监理署、联邦贸易委员会、联邦能源管制委员会、OSHA、环境保护署和内务部。
这些行动一开始就产生了很大的影响。管制方面的开支下降了3％（实际值），联邦管制机构的人员也从119 000人减少到101 000人。产业特殊管制被削减了超过1/3，EPA、OHSA、CPSC的执行预算也大大减少了。 ［67］ 但是，除了削减政府的繁文缛节以及一些对经济业务尤其不利的卫生和安全方面的管制之外，里根政府并没有一个如何改变管制或者如何替代管制的全面计划。事实上，政府仅仅成功地在两个行动中放松了管制——1984年灾难性的《加恩圣杰曼银行法》和《有线电视法》。与普遍相信的情况相反的是，其他所有重要的放松管制的立法其实是在1977—1981年卡特时代就已经颁布了。
1982年和1983年，里根政府的宏观经济计划的失效，损害了其在国会立法上的影响力，从而使放松管制的推动力开始减退了。EPA的官员和内务部部长卷入其中的丑闻伤害了公众对放松管制的支持，也使得支持社会管制的公共利益集团重新振作起来。到1984年末，华盛顿内部小心地承认，放松管制的努力结束了——或者说放松管制至少是被可以称为“管制下的竞争”的措施替代了。在里根的第二个任期内，联邦管制人员人数又增加到了107 000人，而以实际值计算的预算增加了18％，其中预算增加最多的是环境保护、银行和融资方面的管制（见表）。
管制改革的政策重心不再是取消政府控制，而是向市场导向的行政控制发展，新的详尽的管制机制鼓励了有限形式的竞争和对竞争性市场的效仿。这些现象的出现尽管部分原因在于政治动力的丧失，但也是由于对进入壁垒、沉没成本、边际成本、准确的价格信号、替代方法的可用性以及修补运行中的漏洞的有效性等的重要作用有了进一步的认识。10多年后，重要的几个管制机构都聘请了那些相信自己有能力激励、塑造市场，从而避免管制失误的经济学家。
比如在通讯行业，FCC采用了一种入门费用体系，仿效边际成本定价以向消费者收回固定成本。为了更准确地传达价�
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