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城管执法操作实务-第10部分
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领导提出可行性的具体工作建议，简要地加以说明，并概括出这样做的实际价值。
用这种沟通性的公共关系与领导进行交往，可以让领导的思想意图在一个特殊方面得到延伸，防止执法工作失效，给属下一个有回旋余地的
执法空间，达到一种现实的执法效果。用这种方式进行交往，可以形成良性循环的公共关系工作机制，同时摆正领导与被领导的位置。
譬如，领导认为城管执法不到位，说公安机关的治安巡逻车警灯闪闪，随处可见，一看就有一种震慑力，城管执法的巡逻车为什么就看不见？
被领导者就是心里有想法，也不能说什么，而应向领导说明：公安机关执法硬件条件是城管执法系统没法比的；城管的执法车、巡逻车也不时地出动，但车上的警灯亮度不够。
例如，领导认为到处都是黑车，你们城管在干什么？这时就要等领导把所有的话说完以后，平心静气地跟领导说，趴在道旁等着“拉活”的车，因为还没有载客，暂时构不成黑车的认定条件，城管执法没法去处罚。没有载客的证据，城管执法队员是没有办法的。这辆车趴在那里，属于机动车违章占道，应由相关部门去处理。
建立可持续发展的关系，进行有效交流，是与领导群体进行沟通的基本条件。具备这种条件，就能在意见分歧的情况下，努力保持与领导交换看法的可能。城管执法部门应以积极影响、渗透、不断调整的方式来对待这一非常特殊的群体，由此能获得大量可再生性资源及大大拓宽城管执法活动的平台。
本节从管理相对人群体、普通人群体、领导机关群体这三个与城管执法相关的方面展开了纵横结合的论说。这三个与城管执法有关联的对象，一旦出现在城管执法活动中，都会产生一种后续性的影响。在这里，首次将这三对关系纳入到城管执法全方位的视野中，使城管能够在多维的价值观念中找到一条发展和进步的通途。
第三节 进行恰当的执法变通
现有的城市管理方面的法律法规已经满足不了社会发展的需要，城管按照原有的模式进行执法，不仅执法效率低下，执法力量难以派上用场，还容易引发另一类社会矛盾，使城管成为容易诱发社会突发性矛盾冲突的一个行业，成为容易受到公众指责的一个执法部门。
纵观多年来城管一线执法实践活动，在积累经验的前提下，城管执法系统相继思考与总结出了一些可供实际执法参照的方式。我们把它加以整理，使其系统化、理性化、明确化，成为城管执法变通的操作方式。
所谓执法变通，是指法律法规条款中没有的，但确实是实际执法所急需的，并且被事实证明是有用的，还不会出现问题的方式；用一种“打擦边球”的思路在执法中搞穿插，以填补法规与实际之间的空白，追求发展是硬道理的执法效果。
据来自城管执法一线的经验，这种变通性执法有着非常丰富的实践基础与素材，将它们全面概括且记载下来可用于开拓执法思路。
一、快速度
城管执法有时会遇到相对人百般抵赖、拒不配合、无所顾忌、全力抗法的情形。如果按照常规来处置，毫无效果，副作用极大，局部的执法活动无法向前推进。经验一再表明，解决执法中出现的突发性问题，必须从实际出发，针对性要强，以有助于执法、有利于强化执法环境、维护城管执法的权威性作为解决问题的根本原则，否则，执法活动就流于形式而徒有虚表了。
当遇到相对人软暴力抗法或硬暴力顶撞、拒不服从城管执法人员、用经营工具进行反抗时，就要用气势足、不犹豫、高防备、果敢有力的快动作来推动执法活动向前发展。
一、引导性
城管执法人员在面对相对人不配合执法、反复纠缠、不肯离开违法经营地时，或者苦于对情况不了解又没有证据时，就会出现左右为难的局面。在这类情形下，城管执法的作用无法发挥，而且随着时间的流逝，这种情况可能会越来越多且越来越难办。
城管执法队员不甘心总是被这种局面所困扰，于是在实际执法中渐渐总结出一种变通的执法方式，操作起来不仅不露声色，不会被相对人抓住把柄，而且效果不错，大大推动了执法进程。
例如，不论是无照经营还是驾驶黑车的相对人，在遭到执法队员处罚时，一般都拒绝配合执法，坚持与执法者较量（不接受处罚，不离开现场。
就待在原地和执法者软磨硬泡）。执法队员这时不要生气，要态度缓和，用一般性的讲解转移相对人的注意力。接着，执法队员可以告诉相对人，到队部把这件事说清楚就可以了，以免浪费大家的时间。
再如，城管执法队员在查处违法建设时，除了眼前的违建房屋以外，什么相关信息也没有。要想继续深入下去，就需要了解这个房主是谁，建设的用途是什么，已经盖了多长时间，每月的营业额是多少，真正的后台老板到底是谁等极为重要的执法信息。这些情况必须要掌握，否则就难以执法。这时，城管执法队员可以找熟人，或在不暴露自己身份的情况下进行暗访，首先得到相关执法的情报，然后严格查证，再作为证据来使用。
不能小看这样一些变通的办法，它们收到的效果是十分显著的。用硬性执法方式无法办到的事情，恰恰在变通以后就变得容易解决。城管执法者与相对人都处在自觉自愿的状态中，达到了另类化的默契。
三、抓引线
在打击黑车的过程中，因为有“三难现象”（前面已经论述过）而使得对黑车处罚的力度跟不上形势的需要。内行人都知道，打黑车难就难在抓不到证明相对人违法载客的证据。假如把这个环节突破了，就可以使打击黑车的步伐向前迈进一大步。我们可以通过支持城管工作的社会热心人士的帮助，来突破这一难关。其操作方法为，热心人佯装为一名需要搭乘该车的乘客，当双方谈好价钱，“乘客”坐上车子行驶一段路程后，城管执法队员就中途拦截下来。在相对人要抵赖时，热心人当场揭穿相对人的真面目。在执法者完成取证程序后，就可以按规定处罚相对人了。
这样抓引线的操作方式，能取得短平快的效果，抓住若干黑车现行，就可在短时内使相对人的违法经营受到沉重打击，在一个阶段内可以让该路段的黑车完全消失。
当然使用这一手段的合法性问题，需要在法律方面做进一步的探讨。
四、制暴力
城管队员在文明执法的基础上，如果不可避免地遇到直接的暴力抗法行为，就要在全力保护自己的前提下，有效地制止暴力。其要求是：城管执法者参与的人数不可太少；动作不可太大；投入的时间不可太长；发出的声音不可太高；有围观者时不可直接出手；用以还击的力度不可太强；反暴力结果不可太突出；形成态势的范围不可太大。这八项标准就是制止暴力的系统操作方式。
对城管执法队员来说，不是暴力要不要制，而是究竟应该怎样去制。
制止暴力一定要采用一种内行的操作方式，如处变不惊，沉着应对，手疾眼快，众人合一，把握力度，看准方位，速战速决，干净利落。
五、扫据点
对于那些靠游击战长年累月与执法者软磨硬泡的相对人，城管执法者就要对其经营点进行反复性治理，要让相对人觉得在这里经营连最基本的平稳经商的安全保障都没有，客人经常被驱逐，缺乏稳定感。一旦达到这种执法效果，就是让相对人在这儿经营都不可能。
其操作方式是：大面积驱逐与定点驱逐相结合，执法者尤其要在相对人经营时去阻止他们的交易行为。这会令相对人无法经营，被迫将已收下的钱当场退还给顾客（这种情况只要发生一次，顾客就再不会去相对人那里买东西了）。
六、借他力
城管如果仅仅在自己极为有限的力量上做文章是远远不够的，必须把集结人力资源的思路从本行业向广阔的社会扩展，要从与城管执法相关的其他部门中寻找出路，如公安、城建、卫生、环保、电信等职能部门。
要将它们的职责权限同城管的执法联系起来，并在寻找联合执法的结合点上做“文章”，形成“牵一发而动全身”的工作机制。这样就可使城管执法从表面的综合执法向整合执法的方向发展，达到一种以城管执法为主、全社会共同关注支持城管执法的新格局。这样一来，城管执法的社会环境便会出现根本的改观。
在现阶段暂时还未形成这种局面之前，城管执法系统应从督促政府的角度，请交管部门一起来处置违章停车；请公安部门一起来处置暴力抗法；请城建部门一起来纠正夜间施工扰民；请环卫部门一起来实施门前卫生责任制，请电信部门一起来处置小广告。以政府的决定、要求和某些新增加或修改后的法律法规为依据，有效地开展行政综合执法。
七、用首领
一个稳定成熟的相对人群体的规律性活动，一般来说都有一种背景在支撑，这种背景发挥着任意控制、短时高效的特殊功能。在当前社会情况下，有时正规渠道行不通的事情，通过另类渠道却很奏效，起着执法部门无法起到的作用。所以，为了有效遏制违法经营的发展势头，可以考虑用一些民间有控制能量的人物来达到执法以外的效果。
“用首领”不是一种空想，而是被有些城管执法队员的实践证明是一个行之有效的操作方式。这也可能是城管执法者被逼无奈所采取的一种变通的执法手段。使用这种手段效果好、见效快，比一个城管执法分队辛苦工作一周的作用还明显。这种模式在城管执法人手严重短缺、执法环境不理想、执法工作指标超高的状态下，不失为一个可供思考与运用的实用性操作方法。
八、留住人
从严格意义上来考察城管执法，就会很快发现这种执法是没有强制权的；也就是说，相对人如果不服从处置，执法者便无计可施。如此一来就会产生严重的后果，即城管执法是雷声大雨点小、虎头蛇尾，到头来是一无所获。这就是违法行为为什么难以根除的原因之一。
在现有的社会环境下，城管执法系统如果不跨越这道难关，找到既有效又不违反“红线”的方法；如果不本着“离经不叛道”的原则来思索解决这一难题，城管在街面上的执法工作就会陷入停滞状态。正是由于难点与执法责任的双重压力，让城管执法者找到了一条可以间接缓解这一局面的操作方法。
在实际执法中就存在这样两种操作方法，如：相对人只要在颐和园进行两次非法经营并经取证认定后，就可以被公安机关治安部门拘留；某些地方设置“待查室”之类的办公地点以留住相对人配合执法。在此基础上，我们可以得到很大的启发：向政府申请带有强制性留住相对人的某些许可，使相对人在一种强制性的客观状态中认识自己的问题，或者被迫接受处罚。
九、查上门
城管执法的另一个棘手的问题就是，相对人在不服从执法者的处罚时，有时公然殴打执法人员，打后便一走了之，无影无踪、无声无息。这也是城管队员心存疑虑之一。
要想解决这个问题，必须从两方面进行突破：一是，一旦发生相对人暴力抗法，且造成很恶劣的社会影响，城管执法系统就一定要得到公安机关的配合，准确而快速地查找主凶，找到他们的落脚点，依法从重处罚；二是，为了掌握整个管辖区相对人的数量、性别、来源等信息，要事先对这些人进行普查，逐一详细记录在案。一来可以提前做警示工作，二来可以对他们进行心理暗示（要遵纪守法，否则别想在这地方待下去，可能还要吃官司）。
尽管这样一来会加大城管执法系统的工作量，但磨刀不误砍柴工，防患于未然是很有必要的。不论是对了解情况、加强前期工作、提高执法效率，还是对加强城管执法队员自身的安全防护都是有价值的。
十、摄像取证
为了获取现场完整的执法信息，城管偶尔会对执法全过程进行追踪式的现场摄像，结果每到此时，相对人一下就变得温顺和规矩了，刚才还很吵闹的场面迅速安静下来，出现相对人愿意接受处罚的结局。
这个十分偶然的场面，说明相对人心里是发怵的，还是怕受到处罚的，不愿意看见一些不利于自己的后果。
这样看来，城管执法时的现场摄像就具有获取执法证据和给相对人造成心理压力的两种功效。因此，对带有难点性的执法，城管执法队员都应该进行全程摄像（当然这就要求城管执法系统投入一些资金）。
城管执法时的拍摄要求是：一开始就从不同角度，对场景、人物进行摄像，重点是要将执法者与相对人作为拍摄对象，拍摄双方在场的全部活动。
本节从快速度、引导性、抓引线、制暴力、扫据点、借他力、用首领、留住人、查匕门、摄像取证十个方面，全面论述了从城管执法一线中提取和概括出来的经验，经逻辑化的思路整理后，便成为一种具有很强操作性的实施方法。不能说这些操作方式就可以解决执法中的所有实际问题并从根本上改变执法现状。但有一点是确定的，即这些城管执法操作方式可以大大缓解现有执法中的难办态势。
本章主要谈了城管执法如何处置、应对、进行恰当变通这三大问题。
它从城管执法宏观与微观的结合点，以及难点集中的层面直接回答了一线执法人员最迫切需要解答的一些问题，还从发展和强化城管社会关系的作用、在当前执法形势下怎样进行执法操作的变通等范畴进行了引申性论证。仅就这三大问题而言，它几乎囊括了城管执法系统所有全局性、根本性、实践性、技巧性的理论认识与实施层面的课题，可以说是城管执法行业操作技术的一种微缩。
第五章 城管执法的特殊形式
城管除了常规性的执法活动外，还有一些被实践证明所必不可少的特殊执法形式。它对于不同环境、不同对象、不同时期、不同侧面、不同要求的综合性整治是必不可少的，从而构成了一种特殊的执法形式。它与常规性执法活动一起构成了一个完整的执法操作序列。
其实，城管执法特殊形式的操作与常规性的执法操作也是彼此相互联系的。这就是哲学上讲的共性与个性之间的关系，两者相互包容、彼此推动。在局部问题上它可能是一种常规，而换上一种执法的时间和空间环境，它便转化成了特殊执法形式。
所谓城管执法特殊形式的操作是指在一个时间段、地段中，以一种中心性、专项性、突击性、展示性为重点的专项执法。它的内容不像城管其他执法活动那样宽泛，它仅以某一个主题、目标、方向为执法的任务，一旦达到就可告一段落而不触及其他方面。
为什么在城管执法中，会出现一些特殊形式的操作呢？
城管执法的业务活动中有一类是属于特殊形式的操作。之所以有这种业务活动，原因在于城市中，国内外范围的大型会议、商务、赛事较多，政府间访问交流等外事往来频繁，还有节假日、庆典、检查等非同寻常的情况，都对城市的环境管理提出更高的要求，管理方式又要与国际惯例接轨，而工作中的一些薄弱环节又确需加强。因此，为了快速满足客观形势需要，城管执法专项活动任务就出现了。久而久之，形成一整套规范的城管执法专项活动操作方式。它也是集中使用城管执法人力资源，促进常规工作的有效方式。
第一节 严防死守相对人为了自身的利益及眼前的经济效益，而不顾法律规定，在他们认为有利可图的任何一个地段进行着违法经营。（对少数市民来说，有这样一批人经常在这里经营，确实方便了购物，不必再去超市或专业化市场。）这种“肆意性经营”造成环境和交通秩序混乱，加大治安防范难度。
用这种不正当手段进行商业竞争（不交税，不办手续，堵在路口、店门、小区前就近经营），也破坏了一个城市的市场经济秩序，多方面影响到整个城市系统有序的运行。由此，成为一个建设现代化城市、文明卫生城市、和谐有序城市的难题。尤其在“元旦”、“五一”、“十一”等节假日，这些违法经营者就会把一个城市的街面秩序搅乱，让社会各方都会同时品尝到“无政府状态”的苦果。
执法经验表明，凡是在关键时期，就要以先行介入的强制方式，驱散所有相对人，或根本就不允许相对人进入。采取足够的执法力量来布控，以较多的人力强行达到治理的目标。
一、不让无照经营者出现
节假日期间的执法工作，要从高标准和领导的要求出发，集中所有执法力量，有目标地到敏感地段执勤，以“漫天撒网”、“就地开花”、排队连拉的方式保证违法经营“空白化”。其目的就是让广大市民过一个干净整洁、安静祥和的节假日。
这是目前城管执法系统突击性执法中所用的一种操作方式，看上去仿佛执法成本高了一点，办法传统了一点，执法者累了一点，执法责任大了一点，但效果却是很好的。这一期间，任何相对人都被“一扫而光”，放眼望去一片洁净，没有任何执法意外发生，只有规范、整洁和秩序。
严防死守这种特殊的执法方式包括：
首先，单位进行整体动员，说明防守的范围、时间、要求，再将本次任务的特点与以前的类似活动进行比较，提出行动的具体方案，宣布人员编队情况，确定每人管辖的地段长度和队形结构等。除少数机关值班人员以外，其余人员一律上街，参与一线值勤。
其次，在过年、过节、盛典、阅兵、比赛时，城管执法队员一律着制服，以横排或竖排的一字形拉开队列上街执法，领导备勤，用对讲机、手机互相联络。这样的城管执法活动要求队员精神饱满，态度平和，‘举止文明，不许办理个人私事（不许接打电话，趁机购买物品，碰到熟人聊天等）。
再次，午餐后城管执法队员要重新回到自己的岗位上，继续同样的工作，越是队员疲劳时，领导越是要严格查岗。直到日落星稀，违法行为渐少时，城管执法队员才可从艰辛的岗位上撤回。
这样的严防死守在一年中要进行多次，违法经营相对人也熟知这一规律，不敢在这种危险时刻去以身试法。所以一到此时，相对人要么停止经营，要么去僻静之地，而坚决不去已经布满了执法人员的地段惹是生非。
不过，在有的地段，越是到了节假日、大型赛事、重大纪念日，非法经营活动就越是火暴，那种火暴好似连石头都可以卖出金子的价钱。违法经营相对人揣着发财的侥幸心理，冒险来到这些地段，决心趁着大好时光捞上一把。例如，天安门城楼内外，在相对人看来就是一个做小生意的绝好去处。不论是经营纪念品、民族传统工艺品，还是经营饮料、水果，一天赚300～400元是不成问题的。所以，有的相对人就公开与城管执法队员商量——我们干脆缴纳l00元钱作为管理费，省得大家像猫捉老鼠一样地累。在这种时刻，城管执法者的劳动强度就跟在大街巡查大不一样了。
在商业“黄金地段”经营的相对人不仅甘冒风险的决心大，而且熟悉地形，擅长穿梭躲避执法者，眼观六路、耳听八方、胆大心细，能够一边迅速与客人进行交易，一边警惕地观察城管的动静，随时做好逃跑的准备。
他一旦逃跑，城管执法者就很难抓住他。
对付这类胆敢冒险的相对人的操作方式是：
一、要快速发现目标。这类人虽说混在庞大的人群中，其穿戴也没有什么特别，但相对人与行人、游客的最大不同在于他们的身上都揣得满满的，看上去与他的体态、身高、动作很不协调；他们四处张望，有一种随时准备从Vl袋、内衣、背包里拿东西的潜在动作，这就是相对人的特征之一。
相对人四处张望，主动上前询问游客或行人要不要买东西。如果游客回绝了他，他们还是会锲而不舍地继续缠着游客不肯放手，少则一次，多则三次，追着推销。他们东张西望，总是在询问别人，这就是相对人的特征之二。
二、追赶阻击的窍门。当发现城管执法队员就在身边时，相对人顿时像受惊的兔子，飞快地逃窜。如果城管执法队员没有经验，很快就会被相对人甩掉。因此要注意：在追赶相对人时，不要往上、往两边或往人少的地方看，而应向下、向障碍物的方向或向人多的地方看。相对人开始跑时，都会规律性地向下钻，向人多的地方钻，向有障碍物的地方钻。执法者在追赶相对人时，不要走直线，而应走曲线以免被相对人发现。
无照经营者分为静态与动态两种。前者一天到晚看行人，观风景，数时间，“无所事事”；后者“忙忙碌碌”。对付后一种，就需要全天�
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