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城管执法操作实务-第13部分
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其实，帮助乘客是有绝对条件的——它的发生必须同时具备三个前提：首先，是黑车相对人不服从执法，城管队员对其违法经营私拉乘客已经是证据在握，但出于没有强制权而无可奈何；其次，必须有执法车在场，或者能够及时调来一辆执法车来专程运送乘客；再次，乘客经过执法队员的劝说，认为有道理，并接受城管执法者的好意，同意乘坐城管执法车前往他要去的地方。
尽管城管执法车运送一个乘客后，黑车相对人还会继续去寻找或扩大营运客源，不会因为城管执法队员“抢走”了一个人而放弃违法举动。
但是，城管执法系统毕竟在力所能及的范围内做了它应该做的有益事情，是为社会公众提供切实服务的真实体现。
帮助乘坐黑车乘客的操作方法为：
执法者用一种亲切而清晰的话语问明这名或几名乘客的去处。然而告知乘客这辆车为违法营运车，没有办理任何经营许可证，一旦发生人身意外，相对人是负不起这个责任的，是很不安全的。
当乘客面有难色，又想下来又担心四周没有交通车之际，城管执法者在可能的情况下，可以表示用执法车专程运送他们去目的地，而且还是无偿的，当然也很安全。
在乘客从黑车上下来时，除非他们带有许多东西行动不便外，一律不要搀扶或接拉他们，以免给乘客留下城管执法队员急不可耐的印象，结果让乘客产生犹豫。另外，还会给黑车相对人乘机反抗的机会。等乘客自觉自愿地从黑车上下来后，再将他们让进执法车内，一切都要显得十分自然、从容、平和，一定不可勉强，否则就会出现与城管执法队员初衷相反的结果。
城管执法队员在乘客拟从黑车上下来时，要用余光警惕相对人的举动，与相对人的距离不能太近，且不能用语言刺激相对人，防止相对人因情绪激动而出现暴力行为。
当乘客坐上执法车后，就要尽快将他们送到目的地。话别之际，进行一番提示，让他们今后注意切不可乘坐黑车，并回答他们所提出的相关性问题，然后快速原路返回。
城管执法队员临时起意将黑车上的乘客变成自己帮扶对象，既是变通执法、打破僵持、控制违法营运、防止暴力抗法事件出现，也是城管执法系统便民服务的具体举措，系当前城管执法者将两者结合起来的一种方式。但也要特别地提出，城管执法系统这种做法，是有着特定前提与条件的，万不能推而广之，一概效仿，否则就会在行政执法的大方向上出现偏差，使主要执法业务受到影响。
二、帮助遇到困难的路人
城管执法队员在大街面、主干道上巡逻，经常会碰到行人有急事需要帮助的情况。按常理，类似的事情应由民政部门、公安机关来负责处理与解决，但从现代城市行政执法的便民性原则来看，城管执法过程中附带地以自己的力量为社会提供快捷服务也未尝不可，同时还体现了城管执法工作的人性化。所以它是塑造城管执法系统良好社会形象的一个基本方面。
不论是城管执法队员短距封控巡逻、长距巡逻，或者定点执法，由于是在市区街面上活动，就会经常碰到过往行人遇到各种困难的情形。如行人不熟悉道路，对要去的地方不清楚，看见身着制服的城管执法队员。
就上前问路；行人不慎将钱物丢失，一时不知所措，处于一种迷茫状况中；行人突发疾病，倒在路上，生命处于危险之中；小孩与大人走失，双方都焦急万分，向城管求救；老年人或残疾人过马路有摔倒的可能，急需要他人帮助等等情形。
在这些情形下，如果城管执法队员在场，并且手上暂时又没有急事，就可以伸出援助之手帮他们一把，让他们能顺利地渡过难关。当然这其中就有个区别对待问题，要把握轻重缓急，稳妥处理。
城管执法队员帮助遇到困难的路人的操作重心在于：
城管执法队员对于行人问路、老人过马路一类的事情，即使一时有急事，也可以先帮助对方解决困难，举手之劳，用时短暂，不会对工作造成多大影响，因而可以去做，不必有什么顾虑。
城管执法队员对于钱物丢失、小孩走失这一类的事情，就应该将他们转送到附近的派出所、治安队，假若离这些机关太远，就送交街上的交通警察处理，不可完全一手办理，否则会帮人不成，反倒影响了本职工作。
城管执法队员对于突然生病的行人，在可能的情况下（有时间、熟悉周围环境），可考虑将他们送到附近的医院就诊，但必须要向医院说明情况而不能大包大揽，以免发生无法收拾的结局。
将城管执法系统的“额外服务”推向社会，而且超出城管执法队员个人的道德范畴来要求，以一种义务与责任的方式固定下来，是城管近几年人性化执法的重要举措，是在以一种快捷方式来完善执法机制，是面向社会、服务大众的执法服务质量的一次提速。
三、帮助社区居民
“城管执法服务进社区”，这是一个高起点、全方位、多功能、基础性、服务式的新型活动平台。它不仅是体现城管执法系统面向民众，推行人性化执法，转变执法理念的发展的一面，而且是从曾经的执法主导中分化出的一个执法管理方式。
当然面对这种城管执法职能的部分转换，有的一线执法者表示不大理解，认为现有的执法范围已经很大了，现在又出来这么一个任务，城管执法的人力资源够用吗？
这里虽然存在着城管执法领导机关与一线基层所处位置不同，导致看问题的角度，及最后得出的结论有所不同，但更为重要的是一个行业性的战略眼光问题。
不能只把目光全部放在如何解决现存执法问题上，还应抽出一部分精力去思考：当一种办法行不通，又没有其他更好的办法时，就需要确定一个“正面攻不上、就侧面攻”的工作思路。
城管执法服务进社区目标的提出，就是城管执法系统创造性地开辟“第二战场”，通过爱民助人、好事进万家、急公众之所急的新型城管执法形象，来塑造和提高城管执法的社会形象和职业素质。
那么，城管执法系统进社区做什么呢？
随着近些年来的城市发展，特别是城市被赋予了现代化的色彩以后，大批市民居住的小区如雨后春笋层出不穷，有的社区规模是空前性的，划分成几大板块，已达到了一个小型社会的水平。
人员居住的复杂，各人需要的不同，物业管理特征的差异等客观原因，使得小区内行政执法的空间较大，要通过城管执法系统来协调的方面也不少，曾经城管执法系统较少过问的这一新型领地——社区，给城管提供了一个理想的天然活动平台。
从现有掌握的情况看，社区中因为暖气温度过低或过高、噪声扰民、动物排泄物污染、公共走道乱堆乱放、公共自来水浪费等问题都需要在市民投诉以后，按照法律法规进行行政执法。
其操作的出发点是：要以多数市民的要求和相关规定作为处置的依据，要在管理的大范围中协调各方面的关系，做到动员与说服、指明与告诫、实施与处罚相结合。立足于不到迫不得已不轻易进行处罚的立场，深入展开安定性、和睦性、持久性、实用性的相应工作，使城管执法活动收到实效。
服务进社区的操作方法为：
到社区调查一种意见能否得到绝大多数市民的认可。当某种意见能够成立时，应向有关部门及时转达，并全力督促尽快解决，以达到市民的基本要求。
对那些饲养宠物的住户要进行耐心的说服开导，向他们表明做事不能影响到他人生活的立场，例如狗的狂吠声、随地大小便、撕咬他人；鸽子的羽毛、粪便等。对于将自己多余的东西堆在楼梯过道等有碍于公共秩序的现象和行为，提示他们要十分注意不能干扰别人，要他们限期改正。
并进行检杏。
对一切不规范的，与城管执法相关的人、事、物，要进行实地考察，拿到第一手资料，掌握非常具体的数据或主要事实，再选用不同的工作方式来解决问题。
城管执法队员在社区服务时，一定不能把对待违法经营相对人的态度带到社区来，不可急于表示、不可简单从事、不可偏听偏信、不可粗枝大叶，而应本着在群体中打基础的初衷来认识事物和解决难题。
城管执法队员进社区有点像当年我党深入农村，立足于广大农民，围绕着农村问题、土地问题来作“文章”，然后轰轰烈烈地搞土地改革，解决困难、树立形象、争取民心、打好群众基础，让他们在真实的生活中认识到共产党是老百姓的代言人，从而从心里拥护与爱戴。所以城管执法队员要把握好这个基本点，进行实地宣传自我，现身说法。
本节围绕着帮助乘坐黑车的乘客、帮助遇到困难的路人、帮助社区居民三个方面，从政治影响、战略思考、实际需要的角度全面地论述了城管执法系统为什么要提出社会服务这一新时期工作主题，并就如何将行业设计与具体操作结合起来的问题进行了专门的诠释，勾画出了现代社会中城管执法活动的新义，由此成为城管执法重要的业务补充。
本章从严防死守、宣传普及、循环式巡逻、社会服务四个系列重点回答了城管执法特殊形式的主要内容。以城管特殊执法形式为主线，借纵向性回顾总结的陈述方式展现出城管执法系统种种活动情形，且抓住操作的实践层面系统地概括出现今城管执法活动的基本经验和主要做法。
在这种“实际操作性”论说的基础上，将每一个序列的细微点位作了进一步引申，使城管执法原始性的认识、感觉、意向得到了升华，达到了条理化、归纳化、体系化、运用化的理性水平，可让一线执法队员达到将已有经验转化成现实执法工作能力的效果，发挥出更加出色的执法工作状态。
它是站在现实的高度对这些年来城管执法系统工作类型的全面描绘，以及实际性的总结，带有行业历史“足迹”回眸的性质，并且有着理性的思考与概括。
第六章 城管执法者的基本功
前面的五大章节，从不同角度都涉及了一个交叉性的问题，即城管执法者的业务素质。当前的城管执法环境错综复杂——社会公众对城管存在误解，政府对城市环境质量的要求不断提高，相对人固守违法经营这一客观形势，对城管执法者的业务素质提出了更为严格的要求。只有知识完备、适应性强、有发展潜力，同时又有着多重风格的城管执法者，才能实现“不战而屈人之兵”、“赢得民众展形象”，“有理有利有节靠艺术”的工作追求。
城管作为一个独立的行政执法部门，要求从事行政执法的每一位工作者都要具备多方面的知识、技能及相当程度的理论水平，还必须具有一定的执法实践经验。用一句最通俗的话来概括这些要求就是，城管执法者必须具备最基本的专业文化功底。
大量城管执法实践经验显示，作为一个在现代社会从事城管执法的工作者，必须掌握城管执法专业知识、有丰富的社会阅历、准确把握相对人的心理，并且这种掌握不局限于知识，还要把它变为一种技能、内在素养，以及无条件的自主行为。
城管执法实践还告诉我们，当对一定执法技能的掌握运用，达到游刃有余、随心所欲、惯性使然时，城管执法队员方能去应对、处置、控制、调节各种复杂的客观形态，变不利为有利、转被动为主动、化凶险为平安。
城管执法者掌握基本功的途径有努力学习，不断积累，注意总结，灵活运用，持续发展，在执法实践中进行检验，尤其要擅长有效地完善，推陈出新。
在这里之所以要把城管执法者的基本功提到如此高度来认识，是因为基本功决定着执法能力、执法水平、执法效果、执法风格、执法状态，是由里向外迸发出的一种巨大的职业能量，是不可轻视的行业人格。
第一节 精通城管执法知识
城管执法隶属于行政执法的范畴。它具有一个将多种认识、看法、思想、心态、行为以及法规、章程、条例等有机组合起来的知识体系。尤其不可忽视的是，它是由各种理性意向构成的；也就是说，理论、概念、定义、规律、法则等这些成熟的东西，已经以一种文化的形式存在下来，成为深厚的专业认知背景，供人们学习与掌握。
城管执法行为要求执法者对知识的掌握达到法律化、个性化、综合化、动态化。这四个方面缺一不可，并要相互融会贯通，从学习到理解、已知到运用、掌握到创新、一点到多点，以至将这些经验、规则、技能完完全全地转化为个人的心理品质、行为习惯、动作风采。
对一个能够独立上岗、展开单兵执法的城管工作者来说，要真正掌握城管执法知识，必须做到精通法律、熟悉业务、把握套路。
一、精通法律
法律是城管执法行为主要或者说是唯一的依据。为了突出执法的合法性、严肃性，提高执法者的自信心，增大说服民众的权威性，找准处罚尺度，把握执法分寸，进行有益思考，执法者就必须精通法律知识。
注意，这里提到的是“精通”不是掌握，更不是一般性地了解，而是在已充分掌握基础上的一种再深入、再浅出、再活用、再修正、再完善、再运用，最终水到渠成地达到精通的程度。
说到精通，先要回答一个城管执法者要精通什么法律知识的问题？
概括地说，执法者要从法律知识与法律运用两个方面加以努力，先把与城管执法相关的知识掌握以后，才谈得上去学习、探索、领悟、实际操作运用。
一个城管执法者要学习并掌握行政法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法等法律知识。首先要弄清这些法律条款是什么，都规定了什么内容，存在于其中的变数是什么，这些法律知识与城管执法的切合点有哪些，哪些条款的规定与城管执法实际最接近，并要找到法律知识、法律条款、法律理解、法律文化、法律精神之间的必然联系。然后，执法者在理解的基础上，能用自己的语言来解释其中的道理、原因、状态、现象、事件，将法律知识和相关法律条款较为自如地应用到执法过程中。
要想达到这种认知状态，就要实施如下几个活动步骤：
第一，要仔细阅读这些法律文本、教科书、学习辅导材料，即先浏览法律知识目录，再翻阅里面的具体内容，逐一阅览每章每节每段，记下不懂的内容（怎么不懂，哪里不懂）。城管执法者要抓住一切机会向内行人请教，寻找所有的学习机会，求真务实；要注意紧密联系实际，做到学习一点就自觉地运用一点，将法律知识的点点滴滴都贯穿在执法过程中，达到良好的学习效果，不断实现认识上的飞跃；还要注重培养自己的学习创造力，由此连锁式地推进法律知识学习的主动性、生动性、实用性，从而达到“变你要我学为我要学”的高层求知境界。
第二，在此基础上，还应进行一定的正规课堂教学。以专家、名师、专业工作者为主讲，有计划、有方法、有目的地传授法律知识，使执法者在系统性、整体性的探索学习中，逐渐掌握适合于城管执法实践的法律文化、法律思维、法律精神、法律评价，实现娴熟引经注典、厚积薄发、如数家珍、娓娓道来的目标，达到在某一知识点上可与专业法律工作者相媲美，同时又有自己独特的理解与认定，可以把行政法、行政诉讼法、民法等法律与城管执法实践的结合讲解得一清二楚、明明白白，使听到这种观点或意见的人由衷地信服。
课堂式和专家的传授不仅讲清了法律知识表层和深层的一些东西。
使执法者学到了法律条款的某些内涵，并且会引起城管执法者的相关思考。这些思考加上执法者的心得、认知、感觉，就可凝练出一种切合城管执法实践活动的宝贵观点和极具价值的行业法律认识，从而使城管执法系统在法律文化的积累和建设的基础上作出令人瞩目的成绩。
事实上，作为一个现代社会的执法者，要达到精通法律的目标，其中的含义是多层面、多方位、动态化、连续性的。这种精通要防止教条式学‘习和掌握的倾向，而应灵活地学习、有结合性地掌握，一定要把学习法律知识与城管执法活动相结合，注意用书本上、条款中、定律里的理论来解释实际工作中存在的现象。
二、熟悉业务
城管执法业务不仅包括城市管理方面的法律法规，还涉及执法的基本程序、执法的方法、执法的标准等。只有对城管执法范畴内的所有业务相当熟知，如数家珍，信手拈来，执法者才能做到心中坦然，遇事不慌，更能在执法中产生职业自豪感，及成功后的愉悦。每时每刻的执法工作，就像是在享受生活、感悟社会、升华自己。在这种职业心情的支配下，城管执法者必然会高度珍视每一天的分分秒秒，以只争朝夕的职业精神投入到工作中去。
城管执法者要对所行使的处罚权有一个全面的把握。不能说对这个体系庞大的业务序列行行都精通、个个都掌握，但有一个基本熟悉业务的指标是必须要达到的——对这其中的执法业务，要达到三个不同层次的熟知程度。
第一，就黑车、非法小广告、无照经营的执法而言，必须尽快在执法实践中学习，或向有经验的同事请教，从而掌握一种有依据、有策略、有效率、有层次的业务操作方式（前面已经专门论述，此处不再重复），达到基本或完全可以应对日常执法的需要。这种直接与中国实情相联系、与法规相结合、与社会人情冷暖相碰撞、与随机应变相通的执法操作，势必要求城管执法者不可无知、不可小觑、不可胡来、不可乱章、不可随意，而要遵循被城管执法实践所不断证明的一些规律、路径、程序、窍门。在每一个执法现场，执法队员应该找到一些可供利用的时机，适时地将执法行动加以发挥，让每一次执法成为宣传城管执法行业的赞歌。
黑车、非法小广告、无照经营是城管执法中的三大难题，非一般的熟悉业务者所能为之，也是多年来城管执法部门一直在努力研究解决的对象。尽管如此，难办的城管执法对象还是得靠城管执法系统自己来面对、攻关和解决。从这个意义上说，“三大难题”是常见的、多发的、常有的，所以，它们又成了无法逃避的“基本问题”。作为一个城管执法者，无论你是新来的、后到的、坐机关的、当领导的、在一线的，都需要有一个能大致攻克三大难题的基本方法。不能由于难办就让违法经营现象四处泛滥而束手无策。
城管执法者对三大难题必须要集中精力摸索，通过逐步总结、探讨并不断实践来达到期望的目标，否则，就有可能从现有执法岗位上被淘汰下来而离开城管执法队伍。
第二，对处罚门前责任区、社区乱堆乱扔的违法行为也需要有一个大体上的把握，至少能够独立或联合性地去完成，可用自己的已有能力来处置、展开、解决一些表面上的事情，并能对深层次的问题作出某种延伸性的拓展。
可用自己的亲身执法体会来说出这类业务的难点、要点、关键点，并讲出其中的奥妙、玄机，以及若处理不好必然会导致的一种恶果；同时，也要知道自己的差距在哪里，为什么会出现这种弱项，可用什么样的方法来加以弥补。
第三，对除此以外的其他广泛的城管执法业务门类，至少应该去接近它、了解它、认识它，变生疏为熟知，再分层次地向前推进，逐步走近它。
切不可由于工作忙而有意放松自己，让多年完全陌生的业务一直保持在认识的“冷冻状态”，使自己处于一无所知的境地。直至有一天，别人说起某项城管执法业务，自己却连听都没有听说过，头脑中一片空白。
熟悉业务是对城管执法者最基本的要求。它既是对执法者素质要求的一项指标，又是对狭义上的执法者——直接执法者的高标准要求，也是广义上的执法者——其他城管工作人员最基本的业务需要。
城管执法者熟悉业务的标准为：
具备所有与城管执法有关的知识、技能，能够发表有价值的观点和极具实践意义的见地，能将两种看起来毫不相干的事情加以联系，并展开深入的剖析，让听者能茅塞顿开、大彻大悟、颇有收获。
对城管执法业务了如指掌，并且还能将城管执法业务划出核心层、周边层、外围层三个方面，能找到三者相互的关系，进而对公安、税务、工商等部门业务与城管执法业务的结合点进行论证，提出联合执法中应注意的问题，及必须把握的分寸度。
三、把握套路
就今天城管执法的现状而言，以及从它所蕴藏着的极其复杂的客观变数，且又有着极大执法伸缩性的情况来看，城管执法者如果只有一种动作、一个层面、一�
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