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城管执法操作实务-第5部分
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这儿种心态基本可以代表黑车相对人被处罚时的心理活动，这种愤慨的心态常会在一触即发的执法情形中酿成恶性事件，进而导致不堪设想的后果。
（2）驾驶黑车的相对人中有六种人最危险。假若对所有黑车相对人作一个基本的分类，从中找到最需要经济支撑的、心理承受力最低的、最易受到他人挑拨的、最难服从的，这六种人恰好就属于此类。
贷款购车的人——用银行贷款买的车，承受着巨大的心理压力，在不甘受穷的心愿支配下，想用自己的“辛勤”劳动改变生活的处境，时刻都用“月供”作为承受痛楚的精神动力，哪知道营运时间不长就被城管处以罚款，心中的愤怒爆发了。
刚接车的人——与别人轮流开一辆车，且车还不是自己的。接车后才在路上拉了两个客人就被城管逮住了，听说要罚款还是天文数字，脑袋当时就大了，在他清醒后的第一个反应就是不给，要不就跟城管拼了。
生意很红火的人——相对人的黑车生意兴隆，他庆幸自己找到了一个很好的生财之道，同时也体验到了人生的欢乐，决心在这条路上坚定不移地走下去，当被城管执法堵住罚款时，这种欢快与厌恶情绪的反差，必然导致行为上的完全对立。
靠此生存的人——一家老小都来到城市，找了很多工作，都不能养活一家人，后来终于经人介绍来开黑车以维持全家的生计，只要几天没接到客人，家人就有挨饿的可能。没想到被城管抓住，并处以比全家人一个月的生活费还要高出许多的罚款，相对人就认为城管罚款是在喝他们全家人身上的血，于是就采取了一切丧失理智的行动。
本地有关系的人——相对人虽说是从外地来谋生的，但靠着某种较熟悉的社会关系，挤进了黑车的行当，所以一帆风顺并逐渐滋生出很得意的心态，有一种背靠大树好乘凉的感觉。当被城管扣留时，相对人根本不把城管执法队员放在眼里，其态度非常恶劣，如果城管坚决要处罚，他们将会有所动作。
本地人——靠着本乡本土的感觉优势，加上有着多年的熟人关系和办事的路子，认为在这个地盘上没有摆不平的事。不想碰上了城管要罚款，因此，相对人多年的不服、主人的意识、露一手的欲望、打击对方的心态等一下子就全暴露出来，从一开始就以野蛮的方式与城管打交道。
这六种人不论是哪一类，在面对城管罚没时，尽管具体反应方式、语言特征、抗衡时间的长短、理由类型等各有不同，但拒不接受处罚、强行离去、不行就以暴力来抗法这几点却是共同的。
（3）查处黑车引起的不测后果。城管查处黑车可以说是在一种冲突尖锐、不相调和、利益相关、一触即发的状态下进行的，这就不可回避地要面对一个事实——风险。
什么风险呢？那就是驾驶黑车的相对人，由于要抵制被处罚的现实，要逃避违法载客的责任，因此采取了一系列对抗行为，极容易伤及城管执法队员，或者驾车逃逸时撞伤行人，或者因遭受经济上的处罚而去伤害执法者的家人，甚至自杀或自残。这四种行为所引起的人身伤害，都属于城管执法的风险范畴，都会提高城管执法的成本，因此必须在事前全力加以避免，以防止出现不可挽回的巨大损失。
（4）查处黑车的防范措施。应该看到，对黑车的查处是一个充满风险的执法过程，在这个过程中既要注意不能因有风险就降低执法要求，加以回避，又不能搞个人英雄主义或一味地蛮干，而应以积极稳妥、沉着应战、有所防范、控制态势的心理准备去执法，将打击黑车的城管执法工作进行到底。
那么，查处黑车的防范措施有哪些呢？
从执法经验上看，对黑车的查处是一种高频率的冲突性行动，管理相对人往往不肯轻易就范，当他们穷途末路时，会以暴力抗法的方式来应对。面对这种总态势，有几点可供执法队员借鉴。
第一，城管执法队员不要单独去对群体性的黑车相对人执法。执法教训告诉我们，以少对多，相对人会以暴力回击，执法队员既控制不了局面，达不到执法的目的，又保障不了执法者本人的安全，有的执法者当场就被相对人痛打一顿，然后打人者扬长而去。处罚黑车时，城管执法队员最少要有6～8人，要集中优势执法力量，一次性解决。当城管执法者人数较少时，即使发现大量准黑车“趴活”或黑车不断载客，也不要贸然执法，以免寡不敌众而损害法律的尊严。假若一定要整治，就要集中30。 50人，甚至l00人以上来突击，这样才有可能实现战役性执法的胜利。
第二，城管执法队员不可与黑车相对人离得太近，以站在对方手、脚平伸达不到的地方为宜，防止遭受攻击。随着执法程序的深入、矛盾的升级、情绪的恶化，要密切注视相对人，防止他在无奈的情况下故意袭击执法者，从而造成不必要的伤亡。在这种高度警戒的状态下，可以按照他进我进、他退我退，他不动手我有防、他出手我有备、他抗法我无伤、制止他攻击我的原则来进行执法，这样就可达到既不出事又不怕事的成熟执法阶段。
第三，城管执法队员整治黑车时要有公安民警一同前往，不可单独执法。实践表明，如果公安民警在场，黑车相对人大多不敢滋事，即使是他们不满、不服、不愿，或者说他们在场的人数明显多于执法者，也不敢有出格的举动。因为他们深知民警一旦在场，这种执法的性质就发生了变化。
变为强有力的法律支持的、受到国家密切关注的执法行为，此时轻举妄动，就极有可能立刻拘进公安局的看守所（刑事拘留）。所以，与公安联合执法可以增加城管执法者的安全系数。
本节着重论述了黑车社会现象、黑车的特征与种类、准黑车与黑车的关系、黑车的识别、黑车查处的三难、黑车查处中必须掌握的诀窍、黑车查处的风险与防卫这七个专题，对中国目前黑车市场的现状作了一个基本的描述，并从不同的角度对城管执法的难度与原因、关键点与操作点、经验与窍门进行了阐释。它不仅可以作为理性思考的一个起点还能指导一线执法队员进行技能训练。
第二节 小广告的查处
当前在各个城市或城镇所出现的各种小广告，是与中国社会转型期中某些不正常的经济竞争手段相联系的一种社会现象。它损害了一个城市整洁有序的良好形象，形成了城市“牛皮癣”，异化成一道不正常的城市“风景线”。这种现象已严重破坏了城市社会环境和市场经济秩序，引起了社会公众的强烈反对，也是政府下决心根除的对象之一。
非法小广告的主谋者主要采取单线联系、雇用儿童、管理不见人、遥控发令等极为隐蔽的反执法手段进行非法活动，所以，尽管城管为解决这个“老大难”的执法问题在人、财、物等方面投入很多，但效果仍不理想，至今尚未找到一个可以根治它的有效方法。
一、小广告的种类
在全国各个城市中常见的小广告（仅指办证类）主要是指在经济社会发展、人员流动量大的背景下，一些不法之徒借人们对种种证件需求之机而违法制造出各种假证件，并以小广告的形式告知需要办证的人前来办理，借机达到获得非法收入、能在城市生存等特定目的，由此也就产生了书写或粘贴电话号码小广告这一社会现象。当然从广告内容上看，也有提供Et常生活所需信息、旅游信息、用人信息等各类信息的小广告。
根据各个城市（包括城镇）出现的小广告的散布形式可以将其分成以下三类：
第一，依靠人工直接手写电话号码。这些不法之徒躲在幕后，指使被雇用的流浪儿童、无业人员、无家可归者、社会闲散人员等，直接把办证的电话号码涂写在城市的最明显处。一些路口、商场、机关、影院的大型广告牌和墙壁成了他们主要的书写对象，一幅十分优美的广告画面或图像瞬间遭到破坏，看到这样的景象，使人有种心灵受到创伤的感觉。
第二，依靠人力到处粘贴印有电话号码的小广告。这类小广告——事先印上办证电话号码的小纸片，在夜深人静的时候，被一张张地贴在人行道上、墙上、电线杆上、居民楼道的墙上或扶梯上。早起一看，满眼皆是，可谓铺天盖地。而且这种粘贴剂的附着力极好，粘贴物一旦干透，小广告便严丝合缝地留在那里，很难清洗掉。放眼望去整个城市就是一张大花脸，给人以脏乱差的印象。
第三，依靠人力散发小纸片广告。有些无家可归的未成年人被违法经济集团所雇用，手持一大把小广告站在交通路口、高速公路的入（出）口处，强行将这些事先印好的小广告塞进每一个过往车辆的车窗里，或者粘贴在车身上。时间一长，车辆驾驶员就知道是怎么一回事，出于反感，他们就有意回避或坚决不允许散发者将小广告塞进自己车里，加之这些儿童只顾发放，有时就会发生交通事故，极大地破坏了正常的交通秩序。
这三类小广告的长期存在，对健全的城市管理体系造成极大的损害，同时也妨碍了一个地区经济社会的协调发展，说到底它是地下黑经济现象的一种反映。因此，小广告这一现象，无论其本质还是表现形式，都对社会产生了极大的破坏效应。
二、治理小广告的局部措施
小广告组织者知道城管会处罚其违法行为，为逃避追查，他们使用很多“断线式”的反制手法，以阻止城管对他们的地下经济运作进行干扰。
截至目前，城管治理小广告仅有一些局部的措施，尽管不如其他城管执法方式那样有效与顺利，但毕竟也起到了一定的遏制作用。
治理小广告的局部措施概括起来有以下几种：
第一，守点。城管执法队员在可能出现小广告的地方蹲守，等待违法者出现。当相对人正伺机干违法之事时，便立即抓住他，并质问他受谁指使？主谋是谁？干这个多久了？共有多少人？然后，没收相对人身上携带的所有物品，做好详细的记录，并罚他清洗或撕掉小广告，彻底打扫干净。
第二，追查背后主谋。经过守点和多次取证，可以找到藏在幕后的主谋，通过与公安机关合作，追究当事人扰乱治安秩序的责任，并进行相应的处罚，注意搜查窝点，通过各种手段促使他们认识到违法行为的严重后果和所要承担的法律责任。
第三，与电信部门合作。处罚这些严重影响市容市貌的违法行为，必须有电信部门的介入。通过限制、干扰、撤销电话号码，或者用反复拨打这类号码的办法阻止违法行为，以治理与城市环境极不相称的小广告现象。
总之，小广告现象是市场经济中出现的一种始料不及的不规范现象、不正常状态，若要根除，还需要相关职能部门的协助与配合，联合执法，综合治理。只有各方齐心协力，才能解决这一实际难题。
本节仅从小广告的种类、治理小广告的局部措施两个方面概括论述了小广告现象的由来及其产生的危害，指出治理小广告这一看似简单、实质却非常复杂的高难度执法所涉及的方方面面，并根据多年来城管执法的工作经验提出了解决这一问题的某些思路。
第二节 无照经营的取缔
这些年来，随着市场经济的发展、城市化和农业现代化进程的加快，大量的流动人口，包括农村剩余劳动力涌入城市。据不完全统计，1980～2005年间，就有近3亿农业人口流向城市或城镇。在这种现代化经济格局的背景下，城市中就出现了规模空前、数量庞大的无照经营群体。当然，这里也有一些是城市的下岗职工、无业人员、老人等弱势群体。这些人在一无职业、二无养老保险、三无医疗保险的严峻形势下生活在城市里。他们没有一技之长，要在城市中生存，便利的途径就是随意地做些小本生意来维持生计。他们在不定的时间地点，以自定的方式，不停地进行着自主性经营。为了降低成本而不愿去有关部门办理合法的经营手续，这就造成了经营者与城管之间的矛盾。
从目前来看，这一矛盾很突出。一方面，无照经营者为了生存就要长此以往，否则就要回到农村或无法生存；另一方面，城管执法人员肩负着政府赋予的城市管理使命，不能让这样庞大的群体无法无天、不受约束、不守规则地随意经营，破坏城市的环境秩序，因此，必须坚决依法予以取缔。
正是由于以上原因，虽然城管开展执法已经多年，但这一矛盾仍持续存在，没有得到缓解，有时还发生对抗和冲突。其执法难度之大、效率之低、反复性之强已经显露出来，成为一个非常值得关注的现实问题。
一、无照经营相对人经营的类型
无照经营是对所有未办理经营许可手续的商贩的统称。这些商贩经营的类型涉及人们日常生活的方方面面，只要是居民需要的他们就经营，尤其是日用品等。
无照商贩经营的类型归纳起来有：
食品——经营的品种有小吃、早点、水果、蔬菜等。相对人本钱微薄，设备简陋，一般在人行道、过街天桥上堂而皇之地占道经营，不仅影响交通，而且产生各种垃圾脏物（餐巾纸、剩余食物、炭灰、污水油渍、果皮、菜叶、塑料布、一次性餐具等），严重污染路面，损害了所在城市整洁文明有序的形象。
小商品——经营的小商品有民族性饰品，有生活用的袜子、服装、床单等，有学习用的书籍、纸笔、笔记本等。相对人专门将经营点设在路口、地下通道、人行道、商场门口、小区出入口等交通便利处。由于经营品种多，购买方便，价格便宜，加之可以讨价还价，所以总是吸引了很多人。经营点长时间围满了人，导致交通堵塞，行人流动不畅，有时还引发斗殴、盗窃等治安刑事案件。
药品——经营的药品有厂家直销药品、自己配制的药物、中草药等。
这些所谓的药品没有经过检验，服用后容易产生健康安全问题。相对人在人行道上仅以一块布或一张纸铺地，再放上各种药物样品，便搭成了一个临时经营点。这些人看似不起眼，但是靠着多年闯荡江湖的阅历和一张巧舌如簧的嘴巴，能将所卖药品的疗效说得活灵活现，让一些有病而买不起贵药的人动心。有的人认为即使不买，听一听也有很好的保健预防作用，于是也围了上去。这样，围观的人越聚越多，不知不觉间，一条本来很顺畅的路就无法通行了。
管制刀具——主要是一些佩带性、收藏性、工艺性、民族性的各种刀具。这些刀具都是治安处罚法严禁在民间流通的。相对人一般占据交通路段进行经营。因此，这种行为是双重违法行为，必须坚决取缔。
以上四类就是目前无照商贩所经营的主要类型。管理相对人想以这种经营活动维持生计，以便在城市里生活下去。因此，无论受到何种处罚，面临如何困难的境地，只要他们“一息尚存”，就很难停止业已开始的经营活动。
二、无照经营的群体
前面已经提到过无照经营群体的基本构成，现在专门对这类相对人作一个较为系统而详尽的论述，以了解这一群体的社会人员结构。可以肯定地说，无照经营群体属于社会弱势群体之列，是弱势群体中生活困难、压力大、改变现状能力低的一部分人。他们对社会和自己的基本要求是能够生存，而不敢有过多、过高、过远的其他要求。
目前的无照经营人员可以被划分为三个基本类型。
第一，失去土地的农民。随着城市化进程加快以及国家实施大型工程和公路建设，一些偏远郊县和农村的耕地被征用。虽然国家也给失地农民一定数额的补偿金，但仍然解决不了长期的生计问题。千百年来。农民世世代代依靠土地生存的“土地经济”格局被打破（诚然，有些农民是有地不种，主动放弃土地到城市谋生），他们只好去城市谋取生路，带着对城市的美好憧憬、带着生存的压力、带着拼死一搏的决心有备而来。这些相对人为了求得一席生存之地，凭着在农村那种极为困苦的环境里锻炼出来的韧性和吃苦耐劳的精神，直面来自城市中的种种“艰难险阻”。他们成了无照经营群体中与城管多次交手，屡战屡败、屡败屡战的最“顽强”的主力军。这种现象在还不能解决最低生活保障的情况下，仍会继续下去。
第二，下岗工人。市场经济要求国有企业进行改制，由于经营管理不善、技术落后、生产设备老化、产品无销路等原因导致一批企业倒闭，因此出现了下岗职工的问题。他们中有的人能在社会关怀、个人努力、转换工种的情况下，在一定时间内重新就业。但更多的人出于各种各样的主客观原因，一直没有再就业，因此在有意无意间选择了小买卖这一行当。这批人一般年龄较大，一无体力，二无技能，只有靠着从事小本生意来维持较低的生活水平。当他们被城管驱赶和罚款时，同样会表现出发自内心的不满和抗议，也会自然地提出“我怎么活命”的问题。
第三，失去劳动能力的老人。城市里有一些老年人，没有单位，没有保障，没有后代。有的老人虽有儿女，却都很贫穷，从而使这些老年人的生存面临困境。而社会又没有完全建立起对这类老年人进行救助，或者由国家担负起赡养职责的福利制度，所以，他们便趁着自己还有能力的时候做一点小本生意，一来可以养活自己，二来多少也能有一点点积蓄。这类相对人在面对城管的执法时，没有太大的反应，但说出的话，却让城管执法队员心动，也非常能得到围观者的同情和声援。
当然，如果要对无照经营群体作进一步细分的话，还可以有不少类别，但以上三类最具有代表性。通过对这三类相对人的描述，我们发现：他们除了经营小本生意之外，似乎再无别的活路，由于能不同程度地满足老百姓的需求，所以，到目前为止，这条路还走得比较顺畅；无照经营基本解决了相对人的生活之需，是维持生计的一个办法；相对人全力求生存的期望和决心，甚至超过城管执法的力度；相对人与城管的交锋还会持续一段时间。
三、无照经营相对人反城管的手法
相对人的违法经营多次受到城管的制止和处罚，使得一个他们认为“好端端”的市场被搅得“乱七八糟”，生活的重负和求生的需要就迫使他们开始“总结与归纳、运用与交流、修改与完善”各种用来对付城管的办法，以求得赚钱和避免受罚两不误的“无照经营经济效应”。
从目前看，无照经营相对人专门用来与城管周旋的手法有如下几种：
走为上——这些相对人十分清楚，城管执法队员不是与自己过不去。
而是因为政府的法规不允许无照经营。既然是来自政府的压力，谁硬顶着谁就吃大亏，但也不能不吃饭。因此，相对人就适时地采取了：“你来我就走”，我惹不起但躲得起的逃避手法。
相对人在做生意时，十分警觉地密切注意周围环境，只要一有“风吹草动”，他们就会迅速收拾起东西，非常敏捷地向早已瞄好了的地方逃离。
所以，平时他们就设计出了一种便于快速收拾物品的结构式器具，以达到既可以简便摆放也能够快速撤离的小摊点经营的“技术要求”。
见缝插针——这些相对人知道，城管执法队员来时，仅仅是一阵风，一般不可能站在这个地方不走（就算是专项整治行动，也有到时间撤回的时候），等城管执法者一走，他们就立刻出来继续经营。假如这次城管执法队员真站在这儿长时间不走，也没关系，相对人就会暂时找一个没有人管的地方接着做生意，一点儿都不耽误。再者，眼看着这个经营地被城管执法队员反复查抄，已经影响到了经营环境，生意渐渐地不如先前红火了，相对人就会另找地方，另起炉灶。他们就是在这种“顽强求生”的搏击中，将自己的无照经营生意在见缝插针的努力中不间断地向前推进。
承认过错——相对人并不是在每次逃避城管队员执法的过程中，运气都是那么好的，有时也会就被逮住。为了求得生存和避免损失，相对人就用“软方式”来应对城管执法队员。他们会当场检讨自己的过失，说不是有意的，也知道城管执法者很辛苦、不容易，并希望给自己一次机会，看在做小生意可怜人的份上就不要处罚了。当时的场面，其情之哀、其语之怜、其状之悲、其形之苦都是最为典型的，只要有一点同情心的人，都会被相对人所打动。
申诉理由——相对人被堵住后，在城管执法队员不同意给一次机会或执法者态度很严厉的情况下，相对人就开始主动陈述自己没有恶意，只是为了生存，然后详尽叙诉个人的不幸遭遇和只有通过做这样的小生意才能生存的道理，并不厌其烦地加以重复，想用这种缓和的表达方式来免除被处罚的可能。相对人�
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