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官场文化与潜规则-第35部分
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从宪政的角度看，一个现代法治国家的建设需要规范权力。一个不能管好警察的国家，不可能是真正意义上的法治国家，警察权力的滥用是人治社会的典型特征。警察作为国家法律的执法者，手中握有人民和政府赋予的公共权力。公共权力一旦被枉法者用来谋取私利，将会出现公共权力的“异化”，而这种“异化”现象如果得不到及时节制的话，将会使某些警察为所欲为，自我意识极度膨胀。到最后，很有可能是一支队伍的集体腐败。
中国警察承担了许多世界上其他国家的警察所不需要承担的职责，所以中国的警察权力更加强大。已经废除的收容审查制度、正在改革中的劳动教养制度、无所不包的治安管理处罚权，都是警察权力过于强大的写照。世界上，司法权控制警察权，司法监督行政，法官监督警察。但是中国的法院只能检验警察侦察的结果，对于行为和程序无从检验，而警察滥用权力的行为大都发生在侦察程序进行中，而警察刑事执法的过程又是保密的状态，权力滥用往往不易被人所知；这就使得中国的警察权控制面临着特殊的困难。
建设法治国家的过程就是把一个本来不受约束的权力、不在法律规范内活动的权力，逐渐地纳入到法律的规范之内的过程。有人称为“驯服权力”。当然，任何一种权力都不是孤立存在的，对警察权的治理过程是一个全社会共同努力的过程。警察权需要其他的国家权力的制约。限制警察权的工具应当是规则，而不是运动式的治理活动，规则之治要求所有的警察活动均应有律可循，有章可依，规则之治强调制度建设这与目前警察系统整顿所经常采用的运动式治理方式是不同的。
专家认为，行政警察和司法警察应当分立，警察行政职权与警察刑事职权由不同的警察机关行使。警察行政职权与警察刑事职权由同一个机关行使，就会出现滥用权力的现象。
中国警察破案率低，警力不足固然是一个重要原因；但经济社会的高速发展、传统户籍制度的名存实亡、社会转型期利益冲突的加剧，社会分化造成的社会矛盾、对原有制度体系的认同减弱、新价值观念尚未形成等等都令警察工作面临前所未有的困境。犯罪已经成为现代化最明显和最重要的代价。警察在重重压力之下，理性的办案活动最后被种种非理性的数据、限期令和市民呼声所影响，办案者首先要让领导满意，其次是让老百姓顺心，至于查明真相，倒可能是等而次之的任务；这就是警察的潜规则之一。
警察是一把双刃剑，作为维持社会秩序的武装力量，必然拥有超越自己权力的力量。警察一方面拥有“特权”，另一方面又是向社会提供“公共产品”的服务者，这种职业属性决定了警察个体一方面有权力欲的膨胀，另一方面也有职业上的“自卑”——因为他是一个听从命令的人。在公检法系统中，法律对警察的约束最弱，虽然有《警察法》及其细则，但其威慑力远远不及公安部的“五条禁令”。文件指令高于法律这一情况的产生，还在于实践存在一种悖论：一个国家需要统一的中央立法，统一的法律又不得不经过地方部门的规章法令、行业的规章法令以及司法解释才能具体落实。这使得后者比前者的实际效力更高。谁来监督警察？行业整风和运动式的公安部文件当然是一种途径，但那是上一级警察监督下一级警察的“内纠”和非制度化选择。检察院只有在案发后才能介入调查，是追罚制而不是预警制。
在中国，不仅警察的监督是缺位的，就是对警察生态的研究也是缺位的。从来没有一种权力于我们的生活联系得这样密切，可这样一种如此重要的权力却受到了学术界可怕的忽视。在中国，各地政法委书记大都是公安局长，这就造成了警察部门的政治地位超过了司法部门。在腐败开始蔓延时，公共权力的掌有者和行使者开始“自觉地”、“有意识地”寻求与运用权力的边际效应，如何让“警权”退守到固有的权限之内，居然也成了问题。
警察是属于行政序列，但是并不代表警察所享有的侦察权不是独立的。如果确认侦察权是独立的，那么命案必破的行政命令，难免干扰独立侦察权。警察的绩效测量指标，不应该是破案率，而应该是本辖区无案率。
从法律面前人人平等，过渡到法律上人人平等，已经成为现实中的迫切任务。办案人员在办案中可能已经触犯了刑律，但按照现有的法律体系，一般规定执法人员享有了过多的权力，而对他们的处罚规定相对比较简单粗糙，落到实处对他们的处罚是很轻微的，这也是警察刑讯逼供、检察院监督不力、法院错判案件不时发生的一个重要原因。
警察权是否得到应有的控制，是国家文明的标志之一。
首先，应当摈弃长期以来形成的公安中心主义。我国很多地方由政法委书记或者政府副职兼任公安局长。这是中国特色官本位的产物：因为根据一府两院都是人大产生的平行机构的政治体制，检察院和法院是与政府平行的，只比政府低半级，而公安机关则只是政府的一个局，比政府低一级，这样公安机关就比检察院和法院低了半级。为了使公安机关在行政级别上与检察院和法院平起平坐，就让公安局长兼任政法委书记或者政府副职。这种体制导致了司法和行政权力行使中的所谓“公安中心主义”即由于公安局的级别太高，而使法院和检察院对其难以监督。
其次，公安机关的多种权力应当内部分立或者分离给其他单位。我国目前的公安机关是一个拥有众多司法权力和行政权力，二者界限不清的单位。从内部职能的分立来看，行政警察与司法警察应当分立，以避免在两类案件间自由裁量，形成容易产生腐败的空间。
再次，应当加强对公安机关的专门监督。我国没有对警察行为的司法审查制度。
最后，应当通过公民的人权来制约警察的权力。
没有制约的权力必然走向腐败，对于手中有枪的警察而言，后果可能会更严重。
政府对治安事件的管理，一方面需要赋予警察权力进行管理，另一方面，管理要为民众提供服务，确保民众的自由。然而，在中国长期以来管理大于服务的传统理念下，警察权力和公民自由之间有着天然的不平衡。
现在，中国正在准备将《治安管理处罚条例》修改为《治安管理处罚法》。这个法律的起草沿袭了传统的部门立法模式，即由治安管理处罚的主管部门公安部来起草。公安部门的利益可以得到充分的体现。
《国家立法法》规定：对公民政治权利的剥夺、限制人生自由的强制措施和处罚只能制定法律。在条例升级为法律的同时，也赋予了公安部门合法应用强制措施限制人生自由的权力。公安部门在治安事件中拥有一定的强制权力并不为过，但也同时存在限制其滥用权力的必要。
民众有权利发表意见，尤其是对与自己利益有关的法律的制定。目前中国民间的声音有两种传达渠道，一是通过人大代表，二是借助媒体。第一种渠道并不顺畅。人大代表与选民之间的沟通几乎不存在，很多选民甚至不知道自己的权力赋予了哪位人民代表，而代表都是非专职的，想和选民沟通也找不到高效的机制来进行；第二种渠道同样未能发挥功效，在法案未向社会公布的情况下，媒体所披露的信息就显得格外重要，然而多数相关报道都是内容雷同的，而对一些明显有争议的条款都是避而不谈。
法律作为一个系统工程，所起的作用大小、取决于木桶最短的边。警察的权力过大，对于处理社会纠纷会带来一定的便利和更高的效率，然而，不受控制的权力必然导致少部分人滥用权力。这时就会影响警察队伍的整体形象，所有的警察都不得不为这少数害群之马的行为买单。对于民众而言，警察掌握过大的权力，或许能够为多数人带来较少的福音，但同时必然会给少数人带来极大的伤害。而在一个公平的社会中，少数人的利益和多数人的利益同样不应该被忽视，默许少数人为多数人买单的行为同样年可取。
因此在法律的制定过程中，平衡警察权力与公民自由之间的关系是一个双赢的过程，不平衡的后果是双方同样受到伤害。而达到此种平衡需要的是两者都能够充分表达自己的意见。《治安管理处罚法》中平衡的缺失就在于前者充分表达了观点，而后者的观点被严重忽视。警察权力与公民自由是一对矛盾的统一体，应当是互惠互利的双生子。向一方利益倾斜，不经过全民讨论就匆忙出台的法律，事后不知道还要做多少修补的工作。这也不是部门立法者想要的结果。
不受监督的权力必然导致腐败，这是永恒的定律。
公安机关不同于一般行政机关，一个非常重要的方面就是既拥有刑事司法权，又拥有行政执法权，而且权力的行使比较分散，如果缺乏及时、有效的监督，便容易被滥用，导致腐败。因此，拥有不同于一般行政机关的权力，必然要求有不同于一般行政机关的监督。
7。13 关于特权问题
吴起在楚国变法的主要内容是“明法审令，捐不急之官，废公族疏远者，贵人往实广虚之地”。所谓“明法审令”就是实行法治。虽然在他们的所谓“法治”中，未必能体现“法律面前人人平等”的理念，但，“法治”必然是与特权相对立的。
所以，在中国，真正实现法治必然为特权阶层所不容；而特权阶层，正是构成宗法社会权力核心的实力派。所谓“刑不上大夫”，他们从来就是不受任何约束的。而以吴起以及所有的改革家，想将这些人纳入法治的范畴，这使得他们从一开始便与权力上层的实力派处于对立的地位。所谓“捐不急之官”，就是要裁汰冗员，将那些只拿俸禄而不干事情的人踢出官场；而能够只拿钱而不干事情的人，必然是有着某种特权的人。所谓“废公族疏远者”，就不仅仅是将那些长期享有种种政治、经济特权一味吃老本，而对国家早已没有任何贡献的人赶出官场，还要将“贵人往实广虚之地”，即要将这些老贵族下放，迫使他们迁往地广人稀的荒凉地区，开荒种地，自食其力。
任何特权都是以牺牲规则为代价的，而且任何特权都会服从于更高的特权。
特权是专制的孪生兄弟，这是中国封建社会显示给世人的一个常识。但是由于历史的、现实的、政治的、文化的诸多方面的原因，特权还会在中国长期存在。
不少贪污官员说：官当到我这一级，就没有人能监督了。权力的监督形同虚设，小事说了算，大事不研究，混淆权力和能力的界限，有人遇到难题，用权力为其沟通联络；有人犯了错误，用权力为其开脱。
制度经济学家认为：腐败是公共权力的非公共运作，是利用公共权力达到私人目的。什么是公共权力？就是人们常常说的“权力是人民给的”，但是在官员们看来，权力是上级领导给的。
“特权只属于少数人”这句话包含有两个方面的意义：一方面，只有少数人才能享受特权，这会让既得利益者有极大的优越感、成就感、满足感；另一方面，既然特权只属于少数人，那么享受把到特权的就是大多数。如果这少数人是以合法途径得到特权，另外的大多数人多少会服气；如果是用非法途径得到的特权，那么社会上就会弥漫仇富仇官的空气，这个社会就不会和谐。
从特权意识到心理脆弱
人大代表也好，官员、干部也好，事实上都是享有一些特殊权力即“特权”的，此处之“特权”原本没有任何贬义。但是，享有特权者如果不能谨慎地理解和对待权力，如果不是把权力用在正确的地方，而是企图凭借手中的特权欺压他人，为害社会，逃避法律的约束，那么，他就培养起了浓厚的“特权意识”，在“特权意识”的腐蚀下，他就可能从一个好干部、好公民，“瞬间突变”成一个坏人、罪人。
堂堂“官人”因琐屑小事或些微挫折就心理失控而激情犯罪，省人大代表侯建军远非第一人。在没有证据表明他们是精神病患者的情况下，我只能认为他们是因为极端的心理脆弱导致了极端的行为疯狂。而他们的极端心理脆弱，又与他们的社会存在环境大有关联—————心理学研究表明，极度自尊导致极度自卑，而心理脆弱正是自尊与自卑的极端表现形式。
中国一向有“能上不能下”的传统，某人好不容易爬到了一定的位置，突然有一天情况不妙，感到权力受到削弱，心理平衡就可能被打破。另一种情形是，认为自己好歹也是“官人”，却不能呼风唤雨为所欲为，便痛感万般之憋屈与窝囊，比如司法局长感觉自己“有职无权”，省人大代表看到“一个破老头儿也敢和我较劲”，那心理一开始肯定就是严重失衡的。心理脆弱发展到极致，便是觉得自己一旦为“官”，就理所应当天文地理经史子集无所不知，琴棋书画吹拉弹唱无所不能，工作学习生活娱乐一帆风顺，即便一个微不足道的小环节，也容不得有一丁点儿不顺（由自尊而自卑，觉得自己官场失意，是天底下最不幸的人）、“不行”（由自卑而自尊，觉得被老头儿挑衅，受到了史无前例的冒犯，是可忍孰不可忍），否则就要冲冠一怒了。
以前有句名言叫“严重的问题是教育农民”，现在看来，这句话得改为“严重的问题的教育官人”才对。要让“官人”充分认识到，自己尽管是官员，是干部，是人大代表，但首先“也是人”，既然是人，便难免有悲欢离合，难免有所能也有所不能。因此要有一颗平常心，不好高骛远，不贪得无厌，不要指望特权可以“摆平”一切问题，可以“摧毁”一切障碍，不要总是奢望着比《鹿鼎记》中那个到处广种博收的坏小子兼幸运儿韦小宝还要“生活甜蜜”，也不要整天摆出一副比“百兽之王”老虎的屁股还要凛然不可侵犯的牛×样儿……要不然，有朝一日心理脆弱导致行为失范，恐怕连个普通人的待遇也要被剥夺了，岂不悲哉？
平均主义消灭不了特权，要消灭特权，只有加强民主，让“天赋人权”、“人人生而平等”尽早变成现实。
特权既是利益，也是面子；有时候面子更能衬托出权力的优越感。
没什么实权的部门，格外讲究门面，职工福利可以不给，办公场所却总弄得富丽堂皇；倒是大权在握的单位，注意力不在门面上，办公条件能凑合就行。
市委要钱一句话，政府要钱自己拿，人大要钱就立法，政协要钱跑烂胯。
7。14 关于纪委的权力
中国共产党是在一种秘密状态下成立的，起初党员之间基本上是单线联系。在这种状态下，党内监督不可能形成一种制度；后来党内监督逐渐制度化了，但因为缺乏透明度，所以常常流于形式。随着改革开放以后出现的党内腐败 越来越严重的现象，党中央已经认识到如果不有效竭制党内的腐败现象，社会其他领域的腐败也不会好转。
在这种形式下，加强党内监督和增强纪委的作用，扩大纪委的权力，就成为必然。纪委的改革是在其他政治改革没有跟上的情况下进行的，相对于其他方面的改革，增强纪委的反腐败功能是一个比较易行的路径。中央集权有很多种形式，监督的集权是其中的一种。
改革期间腐败行为增长的一个直接原因，就是有大量的权力从中央下放到了地方，然而在分权的同时，又未能针对这些下放的权力建立起有效的监督体制。这使很多官员不但拥有了越来越多的权力，而且在行使这些权力的时候也有了相当大的自由度；两者的结合，就使其能够相对方便地以权谋私；把受制约的权力必然导致腐败。
中央在前期的反腐败实践中发现，纪检监察部门在实际工作中受到一些因素的制约，不能充分发挥自身的监督潜力，纪委的权力不是太大而是太小，所以有必要通过调整工作体制来提高其权威性。
政党是现代民主政治的产物，所以应该强调权力制衡，专制是对政党制度的一种异化。宪法规定：党在宪法和法律的范围内活动，宪法又规定了中国共产党的执政地位，而且党与政府在体制上没有分开，使得党的各级机关实际上在社会的很多公共领域行使权力，党的机关进行重大决策，参与公共管理，有些机关还直接履行管理职责。这些情况的结果是给人以“共产党领导人民制定法律”，因此，“共产党高于法律，党不受法律的约束”的认识。
按照宪法的规定，“党在宪法和法律的范围内活动”，既然如此，对中国共产党言，是否应该承担法律责任不是一个问题，问题只是共产党怎样承担法律责任？或者是共产党承担法律责任的实现形式，或者是共产党在宪法和法律范围内活动的实现形式。但实际情况是：谁也不能向法律起诉共产党，要起诉也只能起诉某一级政府。而且任何一部法律中都没有关于共产党犯错误的条款。既然没有相应的法律条款，共产党承担法律责任岂不是一句空话。
按照法律规定，纪委等党的机构并无行政执法权，因此不能成为行政诉讼的主体。但实际上，类似纪检委这样的党的机构，拥有很大的权力，但他们不承担任何法律上的责任。纪检委这样的党的机构没有法律上的人格，他们就会游离于法律之外；而脱离法律规范的监督，就不可能是真正意义上的监督。建设法治国家的核心要素就是公共权力受到法律的制约。要做到依法治国，就不能有“法外特权”和“法外机关”的存在。但现实是党的机构游离于法律之外，尤其是地方性的党的机构脱离法律行使公共权力，导致滥用权力并造成腐败，使党的执政根基受到威胁，而百姓还不能告他。
于是，出现了这样一个问题：如果党的机构犯了错误，难道连法律都没有能力来解决？如果党的纪检监察机关腐败了，谁来监督它们？在现行监督体制中，对纪检委等机构实行双重领导体制，一般由本级党委和上级纪检委监督管理，特殊情况可以越级到中央纪检委监督管理。邓小平说：反腐败还是要靠法制，搞法制靠得住些。监督监督者最终要靠法制。纪检委等党的机构，行使权力时承担法律责任是对它的最好监督。洛阳教师状告纪检委这一小小个案触动了中国的“最大问题”。使得“党的机构”与“法制”之间关系的社会性沉默被打破。
“双规”成为法律和党内规章授权纪检和监察机关在查处违反党纪、政纪案件时可以使用的一项组织措施。应用这一措施，纪检和监察部门查处了一大批案件，令腐败分子闻风丧胆。而“双规”的威慑力，在很大程度上恰恰来自其超常规性。“双规”的调查不同于检察机关的询问和调查，更不同于法院的公开审理。比如在“双规”期间，被调查对象不得于外界联系，也不能聘请律师，不能查阅案卷。因此他不了解自己的违纪违法问题中哪些已经被调查者掌握了解，自己的哪些同伙已经反戈一击。这种信息的不对称使被调查对象处于一种劣势地位，而具有丰富办案经验的人员就会利用这种优势，从证据上、政治上、心理上精心设计，从中查找其弱点和破绽，予以突破。
“双规”制度的超常规性，也体现在期限方面。相关规章规定，“案件调查的时限为三个月，必要时可延长一个月。案情重大或复杂的案件，在延长期内仍不能查结的，可报经立案机关批准后延长调查时间。”这意味着在实际操作中，“双规”的期限是由相关调查组和其主管机关自行掌握的，而没有硬性规定。也因此，“双规”成为党组织内部涉及党员人身自由的最为严厉的强制手段。
这些超常规性，是“双规”的特殊力量所在，但是，近年来，执政党明确提出了建设法治社会的发展目标，而“双规”的超常规性，与法治是有一定的不协调之处的。比如，按照法治原则，除了司法机构之外，任何人、任何机构都不得剥夺个人的人身自由，公安机关和检察院要限制一个人的人身自由，必须履行相关程序。“双规”同样是限制了个人的人身自由，但其限制性权力却不是来自司法机关的授权。
作为一种有效的反腐败工具，“双规”制度可能无法全盘废止，但有关部门需要按照法治原则对其进行改进，使其越来越规范，越来越严格；同时，按照法治原则，“双规”的适用范围、对象也应该越来越小，适用频率越来越低。在一个法治社会，腐败行为及官员的其他违法犯罪行为，应该由普通司法机关、按照正常的司法程序进行调查和惩处。
“双规”是党组织内部的一种“家法”�
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