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官场文化与潜规则-第99部分
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另外一个值得关注的问题就是，目前实施的垂直管理体制，把变动的重点几乎完全置于权力的切割和转移上，而少在体制、机制、环境和内涵逻辑方面做文章，也可以说，垂直管理所变革的只是权力所属关系而已，而对障碍和困扰政府的真正问题则基本没有触动。坦率地说，在一个多层级的、中央与地方、上级与下级多重嵌套的政府结构中，所谓的上下级关系是高度可变的，因此一些困扰中央政府以至于不得不采取垂直管理方式试图解决的一些难题，其实也是困扰高层级政府的难题，因此，采取权力归属上收的方式解决问题，无异于开启了各级政府随意变动所属政府间关系的大门，显然这会给一些不当的政府行为提供方便。因此，这不应当成为改革的重点。
在中央政府的政策水平没有得到根本性提高的情况下，通过中央政府垂直管理方式而实质性地推行全国统一政策，在有些情况下，可能反而不利于事务的处理。这样的垂直管理不仅是多余的，更是负面的。之所以出现这种情况，原因在于，中国是一个超大、超复杂的政治体，而又实行高度统一的中央集权体制，全国一盘棋，统一政策、统一步骤。但通常的情况是，中央政府制定的政策需要地方政府因地制宜地细化和具体执行，因此地方政府实际上是部分地参与了中央政府的政策制定，分享了中央政府的权力。中央政府之所以把政策制定权部分地让渡给地方政府，是由于仅凭自身的知识和智慧，是无法制定出既覆盖全国、同时又具备细致的、可操作的政策文件来的。因此，在中央政府政策制定水平还不足以达到既宏观又微观、既原则又具体的水平的情况下，发挥地方政府对中央政府政策制定完善的补充作用，对中国政府政策制定和执行水平的提高，是有着重要的促进作用的。从这个角度出发，凡是有助于地方政府参与中央政府政策制定和完善过程的管理方法，就是好方法；反之，那些或明或暗地排斥和阻碍地方政府进入中央政府政策制定过程的方法，肯定是不利于政策的制定和执行的，因此不是一个解决中央与地方关系的好方法。
当下，各权力部门实施垂直管理的呼声一浪高过一浪，越来越多的职能部门已经或正在努力争取挤进垂直管理的行列。
当前正在争取垂直管理的部门还有：监察、公安、检察、劳动保障、计划生育等。而在去年上海社保基金案被披露后，有关学者也呼吁高层对省级以下社保经办机构进行垂直管理。记者还注意到，哪个领域问题突出，哪一项工作推进遇阻，就有人提出对该领域实行垂直管理。比如，前不久，某县的文物保护工作推动不力，人们马上开始热议文物保护部门也该实行垂直管理。垂直管理已经被视同抗地方干扰的灵丹妙药，也从另一个侧面宣告了某些行业部门在面对地方政府干扰时的无能为力甚至束手无策。
按照垂直管理设计、推行者的良好意愿，将权力部门进行垂直管理后，就可以有效解决地方保护主义的泛滥，使有法不依、滥用职权的状况得到改善甚至杜绝。
垂直管理真能顺利取得预想的效果吗？
难破地方保护迷局
从垂直管理部门的运作效果来看，首先并没有有效地破除有着深刻的社会和制度背景的地方保护主义。
垂直管理部门难拒地方“勾兑”。为了完成上级下达的各项考核指标，地方政府会想尽一些办法来完成。比如，为完成经济考核指标、增加GDP，有的地方往往重招商轻审核，从而导致污染企业来了，生产假冒伪劣产品的企业也来了；地方政府往往还会为这些企业的进入大开绿灯，会主动为这些企业协调与实行垂直管理的监管执法部门的关系。
利益制约难破地方保护。尽管实行垂直管理的执法部门其人、财、物都不由当地政府管辖，但毕竟是在人家的“一亩三分地”上，与当地存在着千丝万缕的联系，不可能在执法中做到真正意义上的超脱。即使实行了垂直管理，也不敢轻易得罪地方政府，地方保护主义依然存在。
此外，垂直管理部门的许多工作人员基本上都生在当地、长在当地，中国又是一个特有的人情关系社会，在当地执法、查处违法违轨行为时，很快就会有七大姑八大姨前来说情，最后不免大事化小，小事化了。
有了这样的社会和制度背景，尽管工商、质监、药监等权力部门实行了垂直管理，但因破解地方保护主义不力而导致的监管乏力，使得近年来各地出现了大量假冒伪劣产品事件，如“红心鸭蛋”事件和阜阳劣质奶粉事件等。
现实中地方政府有滥用权力的问题，那么，我们应该在对权力的监管上下工夫，要努力通过变革制度安排，使地方政府不敢、也不能再滥用权力，而不是一味地上收权力。对权力部门大量实行垂直管理后，地方政府与垂直管理部门的搏弈结果，最终不过就是两者形成相安无事、互不干涉的局面。实行垂直管理就可以破除地方保护的良好愿望，就这样被巧妙地化为了无形。
都“垂直”了，地方政府还能干啥？
在某省人代会上，不少市长牢骚满腹，对一些权力部门热衷于实行垂直管理表示强烈不满。一位即将退休的工业大市市长直言不讳地说：“地方政府本来承担的政治经济社会发展的责任就大，工商、质监、税务等一些重要权力部门实行垂直领导，就等于把地方政府的权力削弱了，责权不对等，以后还怎么有效开展工作？地方政府到底该干啥呢？”他认为，不少经济执法部门实行垂直管理后，向中央要来了独立的执法权，有的尚能公正执法，而有些却把独立的执法权当成交易的筹码，与不法经济行为的实施者讨价还价，地方政府无法对其进行监管，从而导致地方经济发展环境的恶化。
垂直管理部门越来越多，把权力都收上去了，地方政府就象个收发室，地方政府的人权、事权和财权不对等，出现了“中央点菜、地方埋单”和基层政府“财政空转、负债运行”等权力与责任相脱节的现象，地方政府想干点事情很难。
中央不断的强化直管力度，实际上表明了对地方政府的不满和不信任。市场不规范、权力腐败现象普遍并非完全是地方政府的责任，其原因很复杂，根本上是体制的问题。但现在中央似乎把责任全部推给地方政府，地方政府自然会感到委屈和不满。
用垂直管理来破除地方保护主义是建立在对地方政府不信任的基础之上的。破除地方保护主义，解铃还需系铃人，为何不从剖析地方保护主义产生的根源入手来研究解决的办法呢？建立科学的考核地方政府的机制，合理划分中央和地方的职责和权限，迫使地方政府正确履职，恐怕比单纯通过实施垂直管理来掏空地方政府要好得多。
难敌权力腐败
用垂直管理来制约地方政府滥用权力，其实也就是期待用一个更高级别的权力，来制约可能被地方政府滥用的权力。似乎有了更高行政级别的权力、有了钦差大臣的地位后，就可以解决这个问题了。
然而现实却让人大跌眼镜。垂直管理部门频频发生的腐败案件一次又一次告诉我们：不论何时何地，权力的天生属性都是一样的，分到地方的权力可能被贪腐势力收买，垂直到中央的权力，也可能被贪腐势力收买。理论上讲，垂直管理，权力越集于一端，持权柄者就越发地好操弄，寻租也就更便捷了。
对各垂直部门来说，当他们作为地方政府职能部门时，尚会受到当地党委、政府、人大、纪委等的制约；垂直管理后，这些制约没有了，而代之以下管一级的模式。这尽管加快了上下信息传递的效率，但作为上级部门，远在几百里甚至几千里之外，对下级管理最致命的弱点，就是鞭长莫及。
“山高皇帝远”的宽松氛围，使各级各垂直部门的一把手成为说一不二的家长，一旦一人腐败，往往多年不会暴露，形成从上到下的“一窝烂”。税务、工商等实行垂直管理的部门多次爆出惊天腐败大案，其原因即在于此。
权力只要缺乏监督、缺乏制约，无论在哪个领域都会发生腐败。所以，在2006年8月的广州市“廉政文化周”期间，海关、地税、国税等廉政“高危行业”的500名青年公务员宣誓“以后当了官，永不贪污！”。这些垂直管理部门之所以被称为廉政“高危行业”，就在于手握重权的垂直管理部门容易滋生贪污腐败。
垂直管理部门的独一无二性，还使得他们可能将控制公共资源配置闸门的开关权，变成要挟他人的筹码，从而产生腐败行为。
事实证明，若不能真正束缚住权力本身，任何权力都是靠不住的。
垂直管理不是通行证
垂直管理只是权宜之计，真正解决部门管理与地方管理之间，即“条块”之间的矛盾，理顺中央和地方的关系，长久之计在于通过立法的形式合理划分中央和地方之间的职责权限。
当下我国的改革已经进入深水区，几乎都牵涉到中央与地方关系的层面。中央政令难以贯彻、地方保护主义盛行，已经影响到法律的实施和中央的权威。地方保护主义往往以放宽中央法律、政策底线谋求地方利益，从而贯彻执行中央的法律、政令不力，甚至上有政策、下有对策；有令不行、有禁不止；无视上令、公然违法等现象屡见不鲜。
为保障政令畅通，破除地方保护，提高行政效率，实行垂直管理就成为惯性选择。但效果如何呢？
垂直管理的弊端，部门与地方政府须明确责任
强化部门垂直管理可以有效避免地方政府的干扰，保证“上传下达、政令畅通”，同时有利于资源配置。但也存在潜在的弊端：容易强化部门利益，滋生腐败；架空地方管理；造成条块分割，部门职能交叉，以及相互掣肘的管理体制弊端。
央、地事权的合理划分是制度化解决的途径
在我们看来，中央针对地方执行力弱化的问题设立督查中心，是权宜之计。虽然能起到一定的作用，也很必需，但不是长远的体制安排。中央对地方某些问题上失控，根本是由央、地事权不清造成的。
督查只能解决已经出现的问题，要彻底治理问题应该在规划、审查、批准直至监督检查上进行协调。地方区域内的问题还是交给地方自治，用客观的指标来考察地方官员。跨区域的问题就由跨区域的上一级主管部门来协调。
解决部门管理与地方管理之间，即“条块”之间的矛盾，理顺中央和地方的关系，长久之计在于通过立法的形式合理划分中央和地方之间的职责权限。法律可以采取列举法原则，明确哪些是中央政府专属职责，哪些是地方政府专属职责，哪些是中央政府和地方政府共享职责，避免出现“双重管理”等责任不明的现象。
在明确事权的基础上，按照人权、事权和财权相统一原则，授予地方政府相应的履行职责的人权、事权和财权，避免出现“中央点菜、地方埋单”和基层政府“财政空转、负债运行”等权力与责任相脱节的现象。
克服中央与地方关系的体制障碍
一些行政部门实行省级直辖，并没有完全解决中央与地方的府际关系问题，因为它只是地方政府框架内的权力集中措施，没有涉及省际协调和全国统一。
任何试图解释中央与地方关系的努力，都不能忽视它的历史性和复杂性。从世界上实行宪法制度到现在持续进行的世界性行政改革， 中央与地方的关系一直是关键问题之一。它的失衡决不会简单到只是官员追求政绩的偏执行为或者对不当得利财产的贪婪。
一些行政部门实行省级直辖，并没有完全解决中央与地方的府际关系问题，因为它只是地方政府框架内的权力集中措施，没有涉及省际协调和全国统一。这一措施的积极作用，第一是在行政效能上，提高了省级范围行政职能的统一程度，削弱乃至消除了县、市级政府对相关纵向行政部门的实质控制和影响，在一定程度上解决了行政控制力逐级衰减和终端失效的问题；第二是在行政制度上，打破了建国以来长期实行的县级以上各级政府职能平铺设置和权限逐级递减的管理结构，出现了省级政府部门的专有控制权限。它减弱了地方政府的权限，并相应提高了部门系统的权限。
省级部门直辖的新部门体制，对中央决策执行力的影响是积极的但又是有限的。积极性是消除了省级以下政府部门的消极推诿和积极偏离。有限性在于中央部门对地方部门的控制力不足，当然就不能指望自己的决策在下级得到有效的执行。职位、权限和资源构成行政控制力的三个基本内容。由于中央部门与地方部门之间原则上是业务指导关系，受到权限和资源拥有量的限制，控制远不是有效的。
彻底解决中央行政决策在地方的行政执行力问题，涉及行政体制的整体调整和权力重构，远远不是几个领域的部门直辖所能完全解决的。
不能把板子都打向地方政府
“上梁不正下梁歪”。行政执行力不力，不能把板子都打在地方政府身上，首先要从中央机关和上级部门抓起。
常言说，“上梁不正下梁歪，中梁不正倒下来”。要想让地方各级政府认真去执行政令，首先需要党中央、国务院各部门机关做出榜样来。北京是中国的首都，北京的一举一动，对全国影响极大，所以不管在什么政令和决定的执行中，北京也要发挥表率作用。
由于利益驱使，有些部门和机关不是坚持以人为本科学发展，而是从部门利益出发，或出于某个人或某集团的利益考虑，出现了部门利益法规化。比如，前年国家审计局审出的某国家权利机关中某些人出于自身利益，从国家给西部下发的专项拨款中，挪用近1/4送给东部的近200多个单位。在党中央、国务院大力推进西部大开发的时候，这种掌管财政配置权利的单位，不是站在中央政策的立场上去推动西部大开发，而是用自己手中的权利削蚀西部大开发。在调查中，我们还发现国家的一些专项经费在下达过程中一级一级被截留，比如去年我在云南玉龙县调查时，发现一个人均年收入只有200—300元的村子里，学生拿到书本费的只有40％，这同国家报出的西部贫困地区书本费已经全免的事实有很大出入。这种地方上一级级截留专项拨款的做法，同国家某部门的做法没有两样，既然中央掌权的部门都这样去做了，我们还有什么理由去责怪地方呢？
因此，要确保政府的执行力不被削弱，不能把板子都打在地方政府身上，首先要从中央机关抓起，对发现问题的部门要严加惩处，要追究、问责，才能使地方上心服口服。相反把上级机关截留专项拨款作为小事放过去，就很难把地方截留作为大事去管。
防止政策东西南北一刀切。中国是一个发展中的大国，情况千差万别，发展极不平衡。我们的某些决定和指令出台时，常常关注更多的是发达地区的利益和发展，却较少考虑欠发达地区的发展实际和利益。政策在东西南北一刀切，发达地区被切掉的只是尾巴，而欠发达地区被切断的却是脖子和脑袋。这也是造成地区差别尤其是东部沿海城市与欠发达地区差距越拉越大的重要原因。
例如土地的使用，任何一个地方的发展都是需要有土地保证的，以前东部沿海和各大城市包括北京发展中，用掉了多少粮田，毁掉了多少“鱼米之乡”！而今严把土地关，虽然是必要的，但对于人口高度密集的中部地区来说，中部崛起才刚提出，发展才刚起步，若不从这一实际出发，实行一刀切的土地供应政策，要么就会抑制中部发展，要么就会出现违规用地现象。所以，要保证决定与政令落到实处，一定要避免政令、决定一刀切，要考虑地区差、时间差、发展水平差，更多考虑欠发达地区，更多照顾弱势群体，改变很长时间以来出现和存在的以大压小，以强变弱造成的不和谐。
在很多地方，对一些领导打招呼、递条子，法院不惜背离法律也不敢“不遵”，对于这样的行政干预司法，法院是不敢报告的。各个级别、部门的领导找院长、找法官，批条子、打招呼，有的压力可以顶住，有的实在没有办法。
一些地方政府领导为了保护本地企业，明示或者暗示法院系统怠于执行外地法院对于本地企业的判决书、裁定书，导致外地企业即便赢了官司，最终得到的也只是一张“法律白条”。对于司法系统的人来说，这些并不新鲜。
有太多的“实权人物”，地方法官和法院是“根本得罪不起的”。而这种非法干预，正在变得越来越隐蔽，过去往往以指示、批条子等书面形式直接表现出来；现在则往往以某领导的口信、电话等非书面形式进行干预，让受案法院、案件承办法官左右为难。这种不留痕迹的干预方式，不仅达到了干预目的，而且还把所有的责任完全推到了执行者的头上。
当前一些领导身边有一个庞大的权力市场，有些人利用领导批条赚钱。
司法不受行政干预，这不仅是《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》的规定，更是宪法的规定，但事实是，行政干预司法的情况已经非常严重。“法官的上司只是法律”，在许多时候只能是一种理想。行政权力的介入，在中国司法本身无力承受之重。
在中国，行政干预司法历史悠久，在传统社会中，司法从来就没有过独立地位，甚至长期由行政兼理司法，行政和司法不分。近代中国进行了现代化改革，但历史的影响并没有彻底消除。建国后，行政依然十分强大，行政权是国家最大的权力，在这种情况下，行政干预司法不但不会受到抵制，在许多人、许多时候都会被认为理所当然。司法机关自身也没有得到应有的发展，因为长期以来，司法没有受到应有的重视，从社会体制到公众意识都没有给予司法机关足够的尊严和威严。
到现在为止，虽然名义上法院和同级政府是平级，但从管理体制上看，行政机关常常把同级的司法机关看作下级，人民法院也甘居下级。
除了历史的和意识的原因外，在中国目前的体制下，司法不得不在行政面前低头，还有一个重要原因，那就是财政制约。尽管宪法确认了司法机关独立行使审判权的原则，并将司法机关从同级政府中分离出来，但在人财物等方面，仍然受到同级政府的管理。这种体制决定了司法机关尽管在宪法上的地位与行政机构是平行的，但实际上要受制于政府。
《行政诉讼法》颁布后，司法机关有权对行政行为的合法性审查，司法可以对行政权实行制约，从而提高司法的地位。而且按照现代法治要求，包括立法权、行政权在内的各种国家权力的运作都应当纳入司法最终审查的范围。但是，虽然司法和行政可以相互制约，但因为司法部门在财政上要仰仗地方政府的鼻息，地方法院和地方检察院的支出都列入地方政府财政预算，由地方政府拨付，自然就缺少杜绝对方干预的底气。
由于目前司法执行体制中，执行机关的人、财、物严重依赖于地方，难以抵御执行中的地方保护和部门保护。现行的财政体制，是司法独立审判和执行的最大障碍，是行政得以干预司法的最重要原因。司法的经费从制度上看，好象是由人大决定的，因为最终要人大通过预算，但因为预算的政府在做，在现行体制下，人大通过预算有时只是一种形式，所以，司法部门的财政实际上是由同级政府在分配。
财政制度的改革虽然呼声很高，相关改革也在进行，但改革到位恐怕不是一朝一夕的事情，牵涉的东西太多，比如中央和地方税收分配，部门之间的利益问题，不同地区发展不平衡等等。让司法的归司法，行政的归行政，既是现代社会发展的迫切需求，也是完成政府转型、实现法治政府和有限政府的必然要求。
地方政府干预司法，有体制上的问题。在司法和行政关系中，法院的独立性天生存在一个缺陷，从人财物来看，地方法院的经费由地方政府拨给，不是由中央拨给。法官也是由同级人大任命，背后还有党委。这些使得地方政府在资源控制方面大大强于法院，造成法院的被动和屈从。
近年来，宏观调控的失利、整顿房地产不力和各地与土地有关的问题频繁发生，所有这些迹象都表明中央权威和权力的弱化。并且这次比以前更为严重。因为现在中央权威的根源不仅仅在于中央政府和地方政府的关系，更在于中央政府和地方经济势力之间的关系。
第二波的中央地方关系的改革在所难免。对那么大一个国家来说，中央地方关系的改革既要巩固中央的权威与权力，又要继续依靠地方的制度创新精神求得进一步的发展。
如果光是地方制度创新，没有中央地方关系的总体变革，那么，权力重心会继续往下移动，甚�
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