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区域经济学原理-第27部分
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5。 区域经济政策评价中的信息缺失与失真
区域经济政策评价主要存在两方面问题：一是信息缺乏问题。如区域经济政策实施前的历史信息往往难于获得，即使是当期信息，也常因信息收集与处理的成本过高而不易获得。二是信息失真问题。信息的收集、处理与传播不可避免地会产生失真，而且某些区域政策的受惠区为了继续获得政策援助，常常有意操纵、过滤与扭曲信息，这常常使区域经济政策评价难于获得真实的信息。
此外，在区域经济政策评价中所采用的方法也存在诸多技术缺陷，对区域经济政策的评价最终还需要评价者给出主观判断。因此，不同的评价者，特别是区域经济政策的不同利益相关者，运用不同的评价技术，可能对同一政策给出不同的评价结论。在区域经济政策评价中存在的广泛争论，也给区域经济政策评价带来了一定的困难。
三、区域经济政策评价的内容与方法
区域经济政策评价涉及的内容广泛，既有综合评价，也有专项评价；既有效应评价，也有效益评价；既有事前评价，也有事后评价。
区域经济政策综合评价是以区域经济政策体系目标为标准对政策总体所进行的评价，如区域经济政策效应评价、区域经济政策成本收益评价。
区域经济政策专项评价是对区域经济政策中的分项目标或区域经济政策中的专项政策所作的分析，如对区域经济政策就业目标的评价等。
区域经济政策效应评价是通过将区域政策目标与效应进行求差式对照来检验区域经济政策干预逻辑的合理性。区域经济政策效益评价是将区域经济政策效应同投入、目标与需要进行求商式对比，或将需要同目标进行求商式对比，来检验区域政策干预逻辑的合理性（张可云，2005）。331
区域经济政策事前评价主要是对政策备选方案进行的评价，为决策者提供区域经济政策的辅助决策资料。区域经济政策事后评价则是对政策实施效果、效益的分析，给区域经济政策实施中的控制与区域经济政策修订提供反馈信息。
戴蒙德与斯彭斯（D。 K。 Diamond； N。 A。 Spence ； 1983）从评价所依存逻辑的角度，将区域政策评价方法分为三类：间接方法、部分方法和综合方法。332间接方法通过一个或若干个与区域经济政策目标的指标在区域经济政策实施前后的对比，间接推断区域经济政策效应，这种方法在区域经济政策评价中应用得最为广泛。部分方法是采用某些数量技术，对区域经济中某些社会经济的发展演变做出合理的预测，进而对区域政策的结果和具体影响进行评价，以说明区域政策的具体目标是否实现。综合方法是对各种政策工具的全部成本与利益进行全面的综合分析并得出结论的方法，其操作难度最大。区域经济政策评价通常会应用多种评价工具，主要有干预逻辑分析、SWOT分析、问题调查、访谈、座谈会、案例研究、比较组、专家团、特尔斐调查、偏离－份额分析、回归分析、经济计量模型、投入产出模型、成本效果分析、成本利益分析和多标准分析等。
四、区域经济政策效应评价
（一）专项效应评价
区域经济政策的专项评价主要有区域经济政策的就业影响评价、区域经济政策的投资影响评价和区域经济政策的增长（产出）影响评价。在欧美发达国家，就业目标是区域经济政策的主导目标，学者们围绕这一评价问题进行了深入的研究，形成了较为成熟的评价方法。通常的方法有五个步骤：
一是预测在政策评价对象时间段上无区域经济政策时典型时刻的就业水平，常用方法是按国家平均就业增长速度来测定区域的就业水平，即t时刻区域的预期就业水平Et，其中，rit0指区域在t0时刻第i类产业的就业水平，nit为国家在t时刻第i类产业的就业水平，nit0为国家在t0时刻第i类产业的就业水平，n为区域的产业数。
二是计算各时刻（年）区域实际就业水平At与预测就业水平的差DtAtEt。
三是将研究阶段划分为无政策阶段和政策实施阶段。
四是以区域经济政策实施起始时刻D值为一点，线性拟合无政策阶段的D值线，并延长得到趋势线D*。五是由D与趋势线D*之差计算区域经济政策时期内历年的区域政策累积效应（见图7。4）。333由于该方法还不能完全排除其它影响区域就业增长的影响因素，也未考虑政策的滞后效应（正式的区域经济政策出台前，援助措施即已实际实施了多年），不少学者们对这一方法作了若干的修正，篇幅所限，此不赘述。
在一些发展中国家，促进问题区域的经济增长是区域经济政策的主导目标，区域经济政策的增长（产出）影响评价相对重要一些。如我国不少学者均尝试通过分析区域经济差距的演变状况来评价区域经济政策的增长影响，但这些方法均未能恰当合理地分离区域经济政策与其它因素对区域经济增长的影响。区域经济政策的增长（产出）影响评价理论与方法的还有待进一步完善。
（二）综合效应评价
在区域经济政策评价中，常常要针对政策的多个目标给出一个综合性的评价结论。这就需要采用多目标综合评价法来进行评价。在评价中，一般需要将多目标的定性分析转化为定量评价，将不同计量单位或无计量单位转化为统一的计量单位，将离散式的多目标转化为综合的单一目标，再按综合后的单一目标对区域政策效应进行评价。多目标综合评价的主要步骤如下：一是排列区域经济政策的目标，并给每一目标赋予权重值。权重的赋值可以采用专家评定法、层次分析法、特尔菲法等。二是对各政策目标进行专项评价，做出达成各目标的程度评价值。三是将各目标的评价值与权重值相乘后累加起来，得出区域经济政策效应的评价值。四是对区域经济政策的评价值进行修正，给出定性的评价结论（见表7。4）。
表7。4 区域经济政策的多目标综合评价
评价指标
权重
评分标准
评价值
评价值×权重
经济持续增长
1。5
较强的积极影响：10；
较弱的积极影响：7。5；
无影响：5；
较弱的消极影响：2。5；
较强的消极影响：0。
4
6
区域发展差距缩小
1。5
8
12
居民生活水平提高
1。0
6
6
区域居民生活水平差距缩小
1。5
8
12
区域优势发挥
1。0
5
5
基础设施改善
1。0
8
8
人口素质提高
1。0
8
8
社会长期稳定
1。5
9
13。5
综合评价计算
10
70。5
资料来源：王一鸣，等。中国区域经济政策研究＇M＇。北京：中国计划出版；1998： 135。引用时已加以增改。
五、区域经济政策成本收益评价
区域经济政策的实施是需要成本的，因此，仅对区域经济政策的效果进行评价是不够的；还需进行成本收益评价。区域经济政策成本收益评价是一种以数量化评价为主的方法，是在对政策成本和政策实施效果进行数量化分析的基础上，借鉴投资项目评价的方法，将政策实施的成本与取得的效果进行比较、分析和评价。其中，区域经济政策成本与收益的认定是评价的重点。
1。实施区域经济政策的成本
实施区域经济政策的成本主要有：一是对政策资源的直接消耗。主要包括各级政府的援助支出（包括财政转移支付、补贴与优惠、政府直接投资）和政府为推行区域经济政策而在组织、协调和人力方面的各种投入。二是区域经济政策的推行所诱发的经济发展资源流动的机会成本。区域经济政策不仅直接消耗政策资源，还通过政策资源诱导经济发展资源的流动，这对资源流出地区造成不利影响，这也是推行区域经济政策中应考虑的成本。三是社会成本，主要指推行区域经济政策所导致的各种非生产性消耗，如制定的实施区域经济政策中的寻租活动、区域经济政策对价格与资源流动的扭曲所产生的费用（如企业与居民的迁移费用、资源的过度使用或闲置）等。
2。实施区域经济政策的收益
区域经济政策的收益可以从以下三个方面识别：一是区域经济政策作用区域的收益。主要表现为政策作用区域经济产出的提高、就业率的提升、居民收入的增长、环境质量的改善、社会福利的增进等。二是区域经济政策影响区域的收益。区域经济政策也会给非政策作用区域带来各种收益，如对落后区域的支援政策可以为发达区域闲置的资本、人才和技术提供投资与创业机会，可以转移发达区域相对落后的产业从而促进其产业结构升级，可以为发达区域经济发展提供基础性资源，从而给发达区域的发展拓展空间等。此外，在区域经济政策支持下，落后区域的发展还能减缓贫困（群体）向发达区域蔓延，缓解其社会压力。三是国民经济与社会整体的收益。主要表现为区域经济政策在推动经济发展，增强国民经济发展的潜力和动力，以及其在社会的稳定、民族的团结、国防的巩固等方面的贡献。
3。区域经济政策的成本收益分析
区域经济政策成本收益分析有静态分析和动态分析，其中，动态分析还考虑了成本与收益的时间价值。区域经济政策成本收益分析的一般方法是计算成本收益的净现值（NPV）。成本收益的净现值NPV＝，其中，Bt为区域经济政策实施第t年的全部收益，Ct为区域经济政策实施第t年的全部成本或投入，r为贴现率，n为区域经济政策评价的时间跨度。当NPV大于零时，可得出区域经济政策收益成本较好的评价结论，当NPV小于零时，可得出区域经济政策收益成本较差的评价结论。334
贴现率r的选择相当重要，它在相当程度上决定了区域经济政策评价的结论。为了减少贴现率r的选择对政策评价的影响，一般要计算多个r值下的NPV，甚至做出r值与NPV的关系图，以便评价者做出较客观全面的评价。
复习思考题
1．名词解释
区域经济政策；区域经济政策目标；区域经济政策工具； 〃胡萝卜〃政策；〃大棒〃政策；区域经济政策实施成本
2。简述区域经济政策的基本内涵。
3。简述区域经济政策的基本特征。
4。简述区域经济政策目标组合的基本原则。
5。比较分析三种区域经济政策工具分析法的优缺点。
开发性思考题
1。如何认识国家区域经济政策和地方区域经济发展政策之间的关系？
2。如何认识区际经济差异的〃适度间距〃？
3。区域经济政策目标如何量化？
参考文献
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第八章 区域治理理论
在区域经济运行过程中，普遍存在着行政区域经济与经济区域经济的矛盾冲突问题（即〃双重区域经济现象〃）；各区域经济主体利益的矛盾冲突问题。〃区域治理〃是一种纾解区域矛盾冲突、促进区域协调发展的新型调控理论模式。从一定意义上而言，区域治理体现为一种〃自下而上〃的区域经济运行调控模式。目前，国内外区域治理理论研究及实践还处于不断探索之中。本章重点论述区域治理的内涵与特点；区域治理的主体、客体和自组织协调机制；区域治理的类型和模式等内容。
第一节 区域治理的内涵和特点
西方〃区域治理〃理论研究始于1980年代。国内〃区域治理〃理论研究始于1990年代末期。335近年来，国内出版的部分区域经济学及相近学科教科书中陆续新增了〃区域治理〃前沿理论内容。诸如《现代区域经济学》（2006）336、《区域经济学原理》（2007）337、《经济地理学》（2006）338和《区域分析与区域规划》（2006）339等。
一、〃治理〃的内涵
1。 〃治理〃概念
〃治理〃（Governance）一词最初用于表述与国家事务相关的管理活动。1980年代以来，〃治理〃一词频繁出现在联合国机构、学术团体、民间志愿组织的出版物上，内容几乎涉及社会经济各个领域，逐渐发展成为一种内涵丰富、适用广泛的前沿理论，并在许多国家的政治、城市及社会管理改革中得到广泛的运用。但关于〃治理〃概念的界定，迄今尚未达成普遍公认的共识。具有代表性的观点见表8。1所示。
表8。1中外学者、机构关于〃治理〃概念界定的代表性观点
分类
学者、机构
‘主要观点
1。强调治理是一种社会统治方式
世界银行（1996）
一个国家为了发展而对经济和社会资源进行管理时运用权力的方式。
世界经济合作组织（1996）
运用政治权威管理和控制国家资源，以求经济和社会发展。具体而言，是由许多不具备明确的等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式，它灵活反映了非常多样化的规章制度甚至个人态度。
联合国发展计划组织（1999）
一国在所有层次上运用经济、政治和行政权力以管理它的事物，包括通过机制、程序和机构让市民和团体得以表白意见，以及运用法律权力承担责任和调解歧见。
2。强调治理的过程特征
全球治理委员会（1995）
是一个持续不断的过程，在这个过程中既可以是对立的或各异的利益彼此适应，也可以采取合作的行动。
顾朝林（2000）
一种综合的全社会过程，它以〃协调〃为手段，不以〃支配〃、〃控制〃为目的，它涉及广泛的政府与非政府组织间的参与和协调。
杰索普
通过建构政府的（等级结构的）和政府以外的（非等级结构的）机构、组织和具体的实践，以解决政治的和超越政治的、有关实现共同目标和集体设想方面的问题。
3。强调治理反映了一种社会关系
全球城市研究机构（1995）
治理涉及市民社会和国家之间的关系，涉及执法者和守法者之间的关系，涉及政府和可控性的关系。
全球治理协会（1995）
个人与机构、公家与私人治理其共同事务的总和，多种多样互相冲突的利益集团可以借此走到一起，找到合作的办法。它既包括为保证人们服从的正式制度和体制，也包括人们同意或接受符合其利益的非正式安排。
阿尔坎得拉、库伊曼（1998）
在众多不同利益发生作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划。
斯托克（1999）
在组织之间、公共与私人之间的界限可以穿透的情况下，治理的行为、方式或系统。它认识到了组织之间的相互依赖，其本质是政府与非政府之间及其内部各种力的相互作用。
4。侧重对前人研究成果的集成概括
张京祥（2000）
通过多种集团的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源的统治方式，以补充市场交换和政府自上而下调控之不足，最终达到'双赢'的综合的社会治理方式。
吴骏莲（2001）
治理主要包含：①自组织的调节方式，是指〃组织间关系的自组织〃；②多样化的行为者，包括政府部门、私营部门及第三部门（志愿团体、非赢利机构、非政府组织、社区企业、合作社、社区互助组织等等）；③互动过程，不同的组织必须通过与其他组织交换知识和资源达到目的；④国家承担的角色。
资料来源：综合整理自石楠，姚鑫。 中国城市管治回顾和展望＇G＇ //顾朝林，等。 城市管治概念·理论·方法·实证。 南京：东南大学出版社，2003：1024；杨汝万。 发展中国家的城市管治及其对中国的含义（下）＇J＇。 上海城市管理职业技术学院学报，2002；12（6）：46。
尽管关于〃治理〃一词存在着各种不同的理解，但都基于一个共识：政府并非调节社会经济的唯一主体力量，包括其它正式和非正式组织（机构、单位、社团等）在内的各种社会力量也可负责维持社会经济秩序、参与社会经济调节。
2。 〃治理〃与〃管理〃的比较
新兴的〃治理〃（Governance）概念与传统的〃管理〃（Government）概念存在明显的区别（见表8。2）。
表8。2 〃治理〃与〃管理〃的比较
治理
管理
利益关系
纵横交错的立体网络
自上而下的单向线形
权力主体
政府与非正式机构
政府
组织制度
正式制度与非正式制度协调互动
正式制度
行政依据
依法行政
人治
治理手段
多元化、灵活
单一、简单
治理方式
协调、合作
控制、命令
资源分配
市场利益调节
国家统一分配
资料来源：史健洁。 论城市管治与地方政府的作用：以镇江市机构改革为例＇G＇ //顾朝林，等。 城市管治概念·理论·方法·实证。 南京：东南大学出版社，2003：224231。
总之，治理理论倡导〃更少的统治，更多的治理〃，主张多元治理主体之间进行对话、协调和合作，以最大限度地利用社会资源促成公共目标的实现。
二、〃区域治理〃的内涵
1。 〃区域治理〃概念
由于治理在某些情况下具有无法替代的优越性，因此在机构之间关系松懈或各自拥有自主运作权、彼此之间相互依赖而关系复杂、存在较大的空间与时间跨度、共同参加某些项目又具有共同的利害关系时，治理便成为一种特别有效而适宜的调节方式，如运用在技术创新、集体行动战略、区域治理等方面。国内学术界关于〃区域治理〃概念的界定综说纷纭，最具代表性的观点有：
（1）基于制度安排视角的〃区域治理〃概念界说。郝寿义（2007）将〃区域治理〃界定为：内生于一个区域的正式或非正式的制度安排，通过这些制度安排，区域主体可以实现区域内部的集体活动，包括设定区域的目标和规则，制定区域公共决策，组织并协调区域的集体活动等。340
（2）基于地域空间资源整合视角的〃区域治理〃概念界说。张京祥和黄晓春（2001）认为，区域治理是一种基于地域空间资源的治理，是将经济、社会、生态的可持续发展，同资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素综合包融在内的整体地域治理概念，既涉及中央元，又涉及地区元，也涉及非政府组织元等多组织元的权利协调，其中政府、公司、社团、个人行为对资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素控制、分配及流通起着关键的影响。341 在市场经济环境中，空间资源的分配是协调各社会发展单元的相互利益的重要方式，因此它是政府握有的为数不多而行之有效的调控社会整体发展的手段之一，具体表现为各种形式的空间规划与管理行动。
2。 〃区域治理〃与〃区域管理〃的比较
〃区域治理〃和〃区域管理〃两者之间存在明显的区别和联系（孙兵，2007；郝寿义，2007）。342
（1）二者的相同点。区域治理和区域管理均关注公共领域问题；二者活动的内容相似，都关注区域社会、政治的稳定以及经济的发展。
（2）二者的差异。第一，区域治理所包含的内容要广于区域管理。区域治理涉及区域公共生活的方方面面，既包括区域政府的管理活动，也包括区域政府管理以外的诸多问题，如区域环境问题等。第二，区域治理的主体较之区域管理呈现出多元化特点。区域管理的主体是区域政府，其它个体或组织可作为区域政府的协商者和咨询者，但均不能成为区域管理的决策者。而在区域治理中，除区域政府这一重要主体外，还包含有其它众多的治理主体，如企业、行业协会�
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