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权力游戏-第15部分
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哟笪薇取４�1981年底到1986年5年间，军事费用高达13000亿美元。随着国营计划大部分受到牵制，国防部预算成为私人承包商最大的生意，以及国会支持者的最好财源。有些大笔国防合约的部分数额，就能使某些小国家总预算相形失色。因此国防部预算是真正大笔的政策性利益分配，它的数目满足许多方面的经济欲望。
师防空炮能延续一段长时期的原因之一，是受到它自身铁三角的保护。1983年，众院要封杀师防空炮时，有5个人拼命为该炮辩护，他们和师防空炮都有政治和经济关系。
“现在游戏的玩法，一言以蔽之：就业机会。”面无表情的参议员鲁德曼说。鲁德曼指的是承包商的工作、国会议员选区内的工作，以及铁三角之一——军官的工作。师防空炮计划涉及的陆军阶层，高达当时陆军参谋长魏克汉将军。他们觉得他们的事业就系于它的成功。
“陆军的策略是催你一直往前走，再拖住你，直到他们从钱的角度说服你，使你担负不起废止武器系统的责任”，鲁德曼抱怨道。
“承包商、军方以及国会里有些人，他们的事业要计划继续存在才能有成”，史密斯说：“不仅是陆军，海军设计的武器如果不行，他们的态度也是船先下水，然后再想办法修理。”一位三星陆军将领同意这种说法，他告诉我：“师防空炮活这么久，因为它一直停留在监督这计划的筹划和参谋人员手上。这些校级军官只想到他们的计划，猛催将领们涉入险境。”
工业界方面，福特航空公司和它的下游承包商为了师防空炮所能带来的工作和利润，固执地奋战。一位转任陆军副部长的前福特航空副总裁安布洛斯虽然声称保持中立，但是有好几个国防部官员告诉我，安布洛斯为了拯救师防空炮使尽全力。还有许多人在此计划中下了个人的赌注。福特航空在争取制造师防空炮初期，雇用了4个刚退休的陆军三星将领。《大西洋》月刊有几篇报导师防空炮的文章，认为这种旋转门似的人事安排，协助福特击败通用动力公司获得合约。但福特否认有任何“不恰当或不合法。”
然而旋转门似的关系确能使计划顺利进行并减少疑问的发生。他们在铁三角中造成一团和气，这和气经常浪费纳税人金钱，缩小竞争程度，有时还使有缺陷的武器永远存在。
国会里有一些强势议员，也获得某种武器或某个承包商保护者的名气。参议员杰克森多年来就以“波音参议员”著称，因为他极为公开地为波音航空公司护航，波音是他家乡华盛顿州里最大的军事承包商。亚利桑那州的高华德参议员，由于自己是喜欢驾驶喷射战斗机的空军退休将领，所以照顾他喜爱的空军计划。得克萨斯州参议员陶华和另一位同州议员曼洪联手，使海军早已厌倦的LTV的A…7战斗轰炸机继续在瓦兹堡生产。军事利益分配里最著名的人物是瑞佛斯。他在30年众议员生涯中，为南卡罗来纳州查尔斯顿争取到的合约和基地数目之多，使得他的同僚向他打趣说：“瑞佛斯，如果你在你的选区内再放进任何其他东西，它就会沉下去了。”
70年代中期国会权力重新分配后，大笔计划集中于委员主席选区内的现象，已不可能再现。许多分到权力的人，都想要他们那一杯国防预算的羹。铁三角游戏范围扩大了，以海军来说，造船厂和基地须散布整个海岸线，以提供工作机会，使沿海各选区选出的参议员受惠，确保他们的友谊。这些参议员如弗吉尼亚州的华纳，也是前海军部长，他可能是海军最忠实的友人。他的州里有大西洋舰队诺福克总部，以及建造航空母舰的船厂。
国会的委员会结构支撑着铁三角。农业部、内政部、劳工部等等也都一样。数10年来，国会两院的军事委员会，以及监督国防经费的拨款委员会，都是国防部最亲密的战友。这些委员会比整个国会更倾向军方。虽然近年来已有一些批评国防部的人渗透其中，大部分委员会仍互相合作。通常他们讨论国防预算，不是总的，而是一个武器系统接着一个武器系统的来。委员会主席经常像一个政治监护人，把货品分给各个委员。大笔金钱施舍出去以后，有位国防拨款小组助理告诉我：“如果你希望为你的选区争取某些东西，你可以说，‘把这个列进去’，没有人会争论。通常数额都少于1000万美元，不过有时比较多，如果要的超过一亿美元，就会惹起问题。”
政治立场温和议员也会参加争夺战。致力于限武和核武器冻结的参议员葛兰斯顿，就支持B…1轰炸机，因为它的主要承包商在他选区加州内。另一位批评国防部的参议员，密歇根州李文也为陆军在该州建造的M…1坦克增加经费。小肯尼迪参议员和众院议长奥尼尔都支持马萨诸塞州获得大笔转包契约的F…18战斗机等计划。密苏里州波林参议员告诉我，杜鲁门总统曾警告他：“我告诉你一件事，千万不要企图在你的选区内装置军事设备。它会毁了你。”
总之，国防部铁三角的第一条定律是“选区高于意识形态”。奥尼尔议长有一句名言：“地方是一切政治所在——尤其军事采购。如果经济收益在你的国会选区是很重要的话，你会配合那些在公司做事的人。”反对巨额军事花费的私人团体——预算暨政策优先次序中心主任亚当斯说：“人们忘掉众议院的议员是每两年从一个小选区选出来的，他们负担不起和他们选区里的经济利益作对的结果。”
国会里没有几个议员能像已故的亚当波那么多变地扮演保护者角色。他从1960年就开始代表纽约州皇后区内一个中下保守的选区，直到他死于1986年。亚当波身为众院拨款委员会国防小组主席，在铁三角中是一个不服从政党的人，一个民主党自由派，批评国防部不遗余力，致力于限武。他在1982年带头反对MX导弹，稍早则反对B…1轰炸机。他以小组主席身分，帮忙删掉500亿里根总统提出的国防预算。虽则如此，他可为选区内的二家国防承包商奋战不懈，它们是格鲁曼和费契尔工业公司。他猛缠海军在史代特岛驻留一艘战舰，以帮助纽约市。而且他利用他的权势为纽约州获得另一笔军事交易。
身为格鲁曼公司保护人，亚当波促使海军采购F…14战斗机的数量，从425架增到700架。当1978年海军想停止生产格鲁曼的A…6轰炸机时，亚当波仍继续把经费拨进合约中。他直到死前都还反对空军封杀费契尔公司的T…46教练机。
亚当波为费契尔A…10的奋斗，可作为保护选区人民利益的典型案例。A…10是一种慢速双引擎战斗机，用于支援地面部队，是空军喷气式战斗机飞行员不喜欢的任务。1983年，空军不再为A…10申请经费，亚当波却依旧拨入金额。1984年，当时担任参院军事委员会主席的陶华，依照国防部情形，删掉A…l0的所有经费。此举违反了互助互惠的禁忌。铁三角的第二条定律是主要委员会委员不互相封杀彼此照顾的计划。心存报复的亚当波遂冻结陶华选区内的计划。由得州仪器公司承造的Harm导弹由于它的必要性，亚当波并没有成功地封杀它，不过，他加了一项条件，就是要求国防部从两个地方购买，分掉一点得州仪器的生意。陶华也就此罢手。
分散就是力量
铁三角第三条基本定律：国防承包商和军方要确保相关地区皆分到一点好处，使武器计划的发展能获得广泛政治支持。军方各军种都需要新科技，科技发展阶段，许多未曾列入的项目会出现。标准手法是，为争取计划及早日实施，先由主要承包商提出一个数目较少的经费预估，让它看起来是合理支出，稍后增加昂贵的精密电子装置等，然后再制造“变更订单”，急剧地增加经费和利润。曾经盖过或整修过房子的人，应该了解这是怎么一回事。
“这叫做买进游戏”，一位经验丰富，专擅国防事务的参院幕僚透露：“伙同国防承包商，军方提出的预算是‘每件’武器的价钱。而且是以最大生产量，最高生产效率来预估，那是完全不可能实现的。”一旦国防部领导人和国会上了贼船，就提高价钱，造成“船头浪”效果。也就是说，经费会像船头的浪，开始时不大，随着计划进行的速度逐渐增高，几年后产能达于颠峰时大肆膨胀，进入浪峰，然后平息。刚开始承诺新武器系统的研究发展是重点，最后的花费比较没有关系。至于关键处在于继续进行计划并维持计划的生命。
如果转包商能政治性的分散，武器系统未来在政治斡旋上方有保障。
洛克威尔国际公司争取B…1轰炸机的案例，最足以说明合约分散的政治。1983年，亚当波告诉我，他在内华达州聂利斯空军基地，曾看到一幅洛克威尔展示图，说明和B…1有关的政治网路。展示图其实是B…1的放大像片，有几条彩色线从飞机各部分——机身、机翼、引擎、机尾、驾驶员座舱、起落架等等——延伸出来，表明哪一部分在哪一州或选区制造。“那些线全国都可以看到。”亚当波说，“其他承包商也一样分散合约，到处转包。但是没有一个像B…1这样，数量庞大，我们真开了眼界。这是迄今为止最大型的作业。有人来找我说：‘我不赞成B…1。但是它是我选区的最大雇主之一。我必须同意。’”
空军和洛克威尔官员都声明合约是自然的分散，因为B…1是如此复杂，现代化的电子武器系统，不用说需要在全国各地设置零件供应网。事实上国会没有一个议员把此声明当真，他们都认为B…1合约分散在48个州是故意的。70年代中期，洛克威尔付11万美元给契士统计经济公司，要他们向每一位众参议员提出B…1计划如何影响其选区的研究报告。洛克威尔估计，7年间300亿美元的B…1计划，根据“经济学阶梯式分布效果”将会为5200个转包商和相关企业带来19。2万个工作机会。它的游说人员向国会数百名议员分别提出和他们选区有关的转包商、工作、经费等特别资料。
众院预算委员会主席葛瑞告诉我，其中一张资料显示出，全国435个国会选区里，有400多个都有转包商，一种罕见的政治性扩散。这个大计划使工会和公司经营阶层一起活跃起来，尤其在加州、俄亥俄州和马萨诸塞等几个关键州，洛克威尔也发动股东和员工写信给国会议员。
“那是他们卖那些东西给国会的方法之一”，众议员塞伯林抗议说：“这是另一种丑闻。我们竟然允许这种花费纳税人金钱从事国防计划的机构来操纵国会，向国会促销。”
塞伯林拿一封信给我看，那是1973年6月洛克威尔B…1部门的雷恩写给他的，内容是说塞伯林在俄亥俄州的第14选区，可从B…1原型机发展中获得“差不多6000万美元的新生意”，主要是给制造煞车和轮胎的固特异航空公司。塞伯林甚表怀疑，因据他的幕僚估计，转包规模之小，使他的选区从B…1赚到的钱，还不足以应付因发展B…1须负担的税款，塞伯林称大部分国会选区都有相同情形，但是他不是洛克威尔的对手。
洛克威尔的大力游说，使国会儿乎推翻卡特总统1977年反对制造B…1的决定。国会的强力支持，确也使得测试4架原型轰炸机的研究发展能继续下去。洛克威尔效率惊人，集中力量，支援1981年共和党当选总统，遂能迅速的开始制造B…1。里根助理告诉我洛克威尔行政主管捐助里根竞选，并在1980年选战期间，由里根公关顾问狄佛引进其游说力量。里根入主白宫后，B…1是首先复活的军事计划之一，是里根国防政策的印证和洛克威尔在铁三角的胜利。
B…1成为其他承包商的模式，不但里根政府的星战计划加以模仿，在西欧，甚至可能在日本、以色列也如法炮制。1986年之际，里根星战计划的合约50州内已有42州签定，参院军事委员会各委员代表的19州里有16州，拨款委员会26州中有20州。卡特政府限武顾问瓦肯认为里根的星战计划已从“星尘和月光变成天空中的一大块肥肉”。并且，西欧政府对星战计划的戒心，亦因温伯格拟定详细计划，让英、德、日和以色列等国参与计划研究合约的竞标，而消失无踪。
“这是艾森豪威尔所谓的‘军事工业复合体’的国际化”，哈特参议员痛心地评道：“星战计划产生一种独特现象，它们不仅在全国选区内制造，还延伸到国际选区。”
星战计划的长期的隐忧，是国会反对超越研究阶段。任何大型的武器系统，要得到政治支持的关键点，在于能从研究进入发展和生产，并有一个类似洛克威尔的主要承包商主导政治运动。研究仅与一小群白领的科学家和工程师有关，而生产则涉及成千上万的蓝领工人。有大量工作机会的选区给予武器系统几乎无法抗拒的动力。
曾任职管理和预算处19年的国防专家史塔宾，将他历经6任总统的工作经验写成一本书《国防游戏》，书中他为铁三角下了结论：
“我们国防计划涉及的赌注，不仅是国家安全，还有许多个人和经济获利的机会。国会议员无视效率，只想到他们的选区和州将有的设备和计划。工业官员经常花费政府和纳税人的钱，设法促进销售和扩大利润。军事官员经常在可接受的工作准则下扩张职权，设法晋升。而各军种高阶人员并不视与他军种的密切合作关系为他们的利益。总之，国防预算不仅关系着我们国家日后的作战计划，而且也是政客、企业、军官寻求个人褊狭利益的战场。”
政治力远超作战力
军队本身也有他们自己的铁三角游戏策略。他们不仅扩散转包商，甚至扩散军事基地。陆军通常政治手腕比海军、空军差，但也时有神来之笔。例如1983年末，温伯格幕僚虽然提出驻欧美军人员不足，应尽速补充的建议，温伯格仍立刻同意陆军新设3个轻骑兵师的决定。70年代，陆军驻欧洲师团都是配着坦克和武器的重装备。70年代早期，第三世界威胁日增，陆军将领乃决定“轻便化”，也就是军团去除重武器，可以迅速地派到世界各地事变现场。陆军计划撤消二个现存的师，设立一个新的轻武装师。
“最主要的，他们希望有所行动”，当时出任国防部助理部长的柯布告诉我：“换句话说，中美洲和非洲的热战地区显然不畏惧M…1坦克。轻武装师是一项在陆军内设海军陆战队的尝试。陆军由于内部压力巨大，急于新设一个师。他们的想法是空军增加飞机，海军增加船只，陆军到底在做什么？为什么其他的都在日益壮大，陆军却分到最少的预算？”
新设一个师，当然要为它找个家。陆军放话给国会山庄，为这个师举行政治拍卖会。6个州表示兴趣，其中加州、佐治亚州、肯塔基州和华盛顿州已有陆军基地，纽约和阿拉斯加没有，陆军开出的条件显然相当诱人。据陆军估计，一个1万人组成的师，需要5到10亿美元建造房舍，有1500个平民可以得到永久的工作，每年有450万美元购买力倾入地方经济。纽约州州长与该州选出的参众议员，都希望陆军能使用一座已废弃的老旧军事保留地——鼓堡。
鼓堡不是设立军事据点的理想地方。一月份的平均温度仅有华氏24度，10月底至次年4月是雪季，并非训练将赴波斯湾、中美洲或东南亚作战军队的理想环境。何况鼓堡既有的飞机跑道不能适用满载的C…141运输机，这意谓着除非新跑道完成，否则军队须用卡车运到至少55公里外的罗马或雪城的空军基地，冬天时可是一段艰辛的路程。虽然如此，陆军仍选择了鼓堡。
“陆军的抉择相当明智”，了解陆军政治游戏的柯布说：“他们在其他州已有基地人员，可以获得需要的支持，纽约州则没有。”
但是，陆军没有适当地和史蒂芬斯打招呼。当时，史蒂芬斯是参院国防拨款小组委员会主席，而且身为国防部权力游戏参与者，他是参院最能影响军事经费分配的人。他经常会删掉几十亿其他人支持的国防预算。史蒂芬斯希望轻武装师设于阿拉斯加。当他听说陆军选择纽约州时，愤怒异常，立刻对温伯格施压。并且还送给国防部长一份图表，显示阿拉斯加获得的国防经费少之又少，同时他附上一张便条，这便条被《国家杂志》记者取得，内容是：
亲爱的凯伯（温伯格昵称）：
当你检视附送的图表，了解阿拉斯加在国会一向支持国防政策时，请你考虑将轻武装师设于阿拉斯加，应非无理要求。
盼能尽速见到你。
没多久，陆军高阶人员开始讨论提供阿拉斯加和阿留申群岛地区保护的必要性。虽然陆军从未想把轻武装师设于阿拉斯加，也未曾在国会听证会提及，但是温伯格显然认为需要安抚史蒂芬斯，而陆军也看到设立另一个轻武装师的时机。因此，在1984年大选前几星期，陆军抓住机会宣布，将设立二个新轻武装师，分设于纽约州和阿拉斯加州。奇特的是，新师里的1/3人员要从已驻于各州的后备单位征调，用意在节省经费。
柯布对这决定嗤之以鼻。他笑着对我说：“轻武装师整件事荒唐透顶。在天气寒冷的基地训练到热带地区作战的军队。在冬天坐巴士从鼓堡到飞机场。”至于阿拉斯加，柯布说：“完全是政治事件。史蒂芬斯毫不掩饰地承认纯粹基于政治考量。温伯格和陆军知道他们不能告诉史蒂芬斯他输了，就给他另一个轻武装师。防卫阿留申群岛的口头讨论已有经年。一旦决定给史蒂芬斯他要的军队，大家就说：‘啊哈！我们的理论实现了，我们将防卫阿留申群岛’。轻武装师原应是机动的却抛诸脑后。”
阿拉斯加师印证了铁三角游戏里军方游说的另一原则：照顾朋友，不必搭理批评。军方以各种方法逢迎国会议员，包括给予额外津贴、邀请参观军事基地、搭乘航空母舰、安排国外旅行、提供飞行工具等。
“这真是有点狼狈为奸”，参议员鲁德曼说：“我就任三个月后，国防部邀我去参观。陆军派车来接我，到了国防部，被请到一间漂亮的办公室用早餐。穿着整齐的服务生，一个四星将领坐我右边，陆军部长坐我左边，许多一星和二星将军则围桌而坐。我告诉陆军参谋长魏克汉将军说：‘如果我在韩国时的营长能看到我现在这样子，一定不会相信。’魏克汉笑着告诉我：‘这里是有点严肃，我希望你能不去想它。国会和军方的关系可是相当密切的。’”
军方如果生气则会还以颜色。众议院能源暨商业委员会主席丁吉尔，曾以花费过巨和合约不实等理由，持续审议通用动力公司和海军达数月之久。1985年7月，国防部通知他，表示国防部不能为他的委员会准备通常礼遇的飞机，供他们赴东欧旅行之用。然后，1986年初，国防部又使出一招对付批评者。它纯就政治方面考虑，宣布关闭一些国内军事设施的计划。国防部选了三处，全和批评者有关，分别是丹佛的空军基地、马州的陆军装备技术实验室，以及宾州的海军医院。
军方游说国会议员，有时会做得太过火，引起轩然大波。例如1983年7月，海军当场被捉到编纂和散发他们给军事改革委员会委员们打的分数表。委员的国防政策和优先次序看法和五角大楼不同，他们声称并非反国防，只是有自己的观点。然而海军却认为他们干涉海军。分散表根据选择性的表决来打。由海军少将柯诺仁主管的国会联络处幕僚编辑，给予每一位参众议员一个“国家安全索引”。柯诺仁6月10日写给海军部长、海军作战首长、海军司令，以及其他20位海军军官的备忘录外泄，登于《国防周刊》，引起了国会一阵骚动。
当时共和党党鞭、参议员史蒂芬斯极为震怒。虽然他不是军事改革委员会一员，海军也给他打了分数。而且未曾考虑他一向亲国防的记录，只给了57分。部分原因是他反对海军部长李曼把战舰自后备舰队抽调出来的计划。“有些将军就是希望手下再有艘战舰”，直言不讳的史蒂芬斯埋怨道。他愤怒极了，以至于警告海军停止浪费纳税人金钱在此种“误导”和“不道德”的行动。其他参议员也对这种政治评分相当不满，认为此行动违反了文人控制军队的原则。
李曼和高阶人员将这个“评分事件”，诿过于过分热心的国会联络处，借以脱身。柯诺仁将军成为牺牲者。一个月不到，他离开负责实际工作的职位。
但是军方的作业并未停顿。1983年，阿肯色州参议员普莱尔，因他的军事议案表决记录，当面遭到一位空军将领叱责。
一向反对化学武器的普莱尔颇令国防部头大，他甚至建议删除一处位于他自己州内制造神经性毒气的小工厂的经费，公然向利益分配法则挑战。此外，他还是C…17运输机空军施压的目标。一位空军将领和一位上校，试图向普莱尔示好，提议如果同意制造C…17，可能以他的选区为基地。普莱尔没有马上被说服，这位将军态度遂由软转硬。普莱尔向我提及此事时，南方轻柔缓慢的语调，流露出他遭到一位将官横施政治压力的不快：“那位将军看着我的眼睛说：‘你知道，参议员，你被认为不是非常亲国防部的。’我说：‘解释清楚一点。’他转向上校：‘我们来看看普莱尔参议员的纪录。’说实在的，我以为该名上校差
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