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权力游戏-第18部分
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龅拿褚獾鞑橄允荆�61％的民众觉得应该增加国防费用，只有35％觉得应该删减或维持不变。五年后，只有17％赞成增加，而有79％赞成删减或维持不变。
赤字已经成为凌驾一切之上的顾虑。而且对昂贵荒谬的“咖啡壶和螺旋钳丑闻”的不满，也在1985年达到高潮，腐蚀了里根从卡特政权承继而来的国防部拥护联盟。有关国防的争辩不再充满对苏俄威胁的恐怖（这自1981年来不会有重大改变），而变成针对五角大楼的浪费和拙劣的管理的批评。
在给里根——温伯格的军事预算5年后，连拥护国防部的民主党员，像纽恩和亚斯平都曾不客气地指出，国家没有从这些钱中得到应有的代价。纽恩抨击“未多加考虑就建造许多东西，而且接着展开生产”的低落效率的无可救药。
爱荷华州选出的共和党籍参议员葛拉斯利，指控国防承包商比日本人和其他的美国工业部门更无效率，却收取更高的利润而且常常不必付税。甚至海军部长李曼也承认武器系统是镀金的，包商赚得太多。近20年来，国防工业的利润平均，几乎是非政府利润标准的4倍。李曼将此怪罪到国会头上。新罕布什尔州的鲁德曼反击说，军事官僚制度太庞大，办事人员比战斗人员多，陆军和海军将领比第二次世界大战时还多，却只有1/6的部队可指挥。
这些非难的基本前提是国防太重要，所以不能使军事势力范围垄断的诡计得逞，像温伯格以前那样。从下列几件事可以看出一些迹象，如国会一再要求五角大楼取得合约时，要有更多的竞争包商；要有不受控制的武器系统缺点测试和更详尽的费用超支的报告。此外还有高华德和纽恩在参议院，亚斯平在众议院一起推动的代表两党的改革讯息。里根总统自己的五角大楼管理委员会也附和它。于是，不顾温伯格的抗议和JCS的高声叫嚣，国会领袖还是把温伯格压制下去了。1986年中期，参、众两院投票决定五角大楼内实行更强力的中央集权，里根也同意此一决定。有几位改革设计家私下告诉我，他们无法迫使温伯格被免职，只好改变他周围的架构。剥夺参谋长的一些权力；给予JCS主席更多权威，使其凌驾于势力范围垄断之上；更赋予在欧洲、太平洋和其他地方的地区司令更大的权力；对个别的军事单位施加更严厉的纪律。
另一类似乎较为缓和的行动，是由前任国防部副部长派克所领导的处理国防管理的总统特别委员会。温伯格反对这个委员会，可是里根不理他，反而告诉主要的参议员们说，因为他愈来愈不满意五角大楼低落的效率和各军事单位参谋长如出一辙的意见。有人告诉我，有次副总统布什带给里根一幅30码长显示五角大楼通讯电路的图表。“艾森豪威尔进行第二次世界大战只用300个幕僚。”据一位高级官员的引述，布什这样告诉总统：“我们有3000个参谋部属，却无法维持和平。”
可是势力范围之垄断和铁三角已稳如盘石，以致到1987年中期，改革者开始抱怨温伯格已经淡化了1986年国会的改革，军队对派克委员会所带来的冲击也已变钝。亚斯平反对没有实权的新职位，他说：“没有权力的沙皇等于是太监。”那个沙皇正是国防部副部长高温。高温愤于权力被阉割，于1987年辞职，虽然据推测高温应该有集中管理的权力，可是他表示，他根本无法坚持任何不合于五角大楼官僚制度和军事单位本位主义的事。
从两位前任四星上将和五角大楼的前任高级文职官员口中，我听到军事单位本位主义在实际争战中，可能付出的代价的悲观估计。JCS主席琼斯将军于1982年任满退休，他告诉我他担忧在危急存亡之际，各军事单位不能好好地团结作战。梅尔将军1985年自海军参谋长任内退休后，也警告说这个问题严重到足以导致核战争。
“最大的危机可能会是由于我们目前的能力不足，可能不得不更早使用核武器。”他告诉我道：“也可以说，如果能力够强，就不必动用核武器。”
基本上，这些改革强调80年代中期对国防的激烈心理改变。
改革的推动，既代表铁三角败于异议三角手中，也反映出历史性的规律。自第二次世界大战起，民众不曾连续三年以上支持增加军事拨款过。里根——温伯格联队打破了这个纪录。卡特在1980年就争取到增加军备预算，里根——温伯格联手使它一直持续到1985年。而积存下来的数十亿美元使实际花费一直增加。
对里根——温伯格政治策略的反弹，还有更深一层的意义在。
由于他们全神贯注于苏联的威胁，温伯格和里根赞成强大快速地建立军力，而使在欧洲的传统武力仍处于困境中。海军于1987年抱怨它短缺水手来操作舰艇；空军单位缺少后备零件，飞机技士不得不拆下一些飞机的零件装在另一些飞机上，以保持有飞机可以上天。总之，里根联队长于争取，短于操作和维修，盛极必衰。稳健的政策才能赢取长期政治上对国防的支持，而里根和温伯格在80年代初期，失去在国会和全国建立起持久的、超党派的、支持国防预算适度、稳定、长期成长的舆论的机会，来取代一下上天、一下入地暴起暴落的军事预算盛宴与饥谨。
第九章 游说游戏
第九章 游说游戏
60年代初期，我刚抵华盛顿担任记者时，对国会最有影响力的人士是亲以色列的游说集团。那个年头，埃及的纳塞尔不断胁迫以色列，而阿拉伯人的主张尚不为国会山庄所接纳。不料到了70年代末期，政治情势却起了变化，首先，是萨达特1977年11月戏剧性的以色列之行，及促使萨达特与以色列总理贝京展开和平谈判的1978年戴维营决定；其次就是石油价格的一路狂飚，使得西方国家不得不与沙特阿拉伯及其他阿拉伯国家维持良好的关系，以便确保波斯湾的石油来源；第三，由于伊朗国王垮台和苏联1979年底入侵阿富汗，也使整个局面有了戏剧性的转变。
萨达特对美国人展现出友善而和平的阿拉伯脸孔，再加上他愿意与以色列谋和，这一点为埃及赢得一笔“精神补偿”。他们所得到的美援数额之大几可比拟以色列。科威特与沙特阿拉伯也因其源源不断供油给西方国家，而于1978年获得卡特总统出售F…15喷气式战斗机的承诺，以表示感谢并象征友谊。此举令亲以色列的游说团体大为恐慌，他们宣称这批战机很可能会用来对付以色列。
1981年新上台的里根政府更决定卖给沙特人好几架价昂而贵重的空中雷达控制中心，即我们所熟知的空中预警机，简称AWAC…S。亲以游说集团为此一售案奋战不已，企图力挽狂澜，不幸落败——这个结果在许多人眼里，代表着以阿政治均势已然倾向另外一方。
然而大势并未底定，争端方兴未艾。在接下来的四年里，美国犹太人公共事务委员会，一个亲以色列的国会游说集团中的急先锋，全盘脱胎换骨，势力犹盛于昔。AWACS一案的挫败令美犹公共事务会激荡出新的一套政治策略，使其成为一超级游说集团。该会的预算在9年中提高了8倍。会员由1878年的9000家扩增为1987年的55000家，参谋执事人员亦由原有的25人增多为85人。到了80年代中期，该会总部不但可为与其友善的候选人募得400万美元的竞选基金，亦有能力惩戒政敌。美犹公共事务会的游说举动，至此，其力量超越民主、共和两党的党派界线。
美犹公共事务会的战果之一，为美国对以色列的援助，猛然由1962年的9340万跃升为1986年的将近38亿美元。尤值一提的是，该会仗着雄厚的政治资本，竟能在1985年结合盟友，迫使里根总统取消其原本答应侯赛因国王的军售。到了1986年，亲以游说集团更阻止里根出售喷气式战斗机给沙特阿拉伯，使得国务卿舒尔茨不得不和美犹公共事务会的执行长——而非国会领袖——坐下来会谈，以便找出该会所能容忍的沙国军售案之极限。1987年，由于该会的游说，又成功地阻止了沙特阿拉伯购买1600枚小牛导弹。
精明狡猾的说客知道，从此不能再仰赖少数几个委员会的首脑人物去推动政策，必须实实在在地盯牢参众两院的每一成员，我指的当然是主要委员会的成员。游说集团再也不能依靠某位华盛顿的超级王牌律师去私下活动了，他们必须设法策动草根运动，以便向立法者施压。换言之，他们必须着眼于政治运动的技巧和运动发起人，民意测验专家；DM（直接邮寄传单）专家上面，以便引导并操纵民意。
1974年的那场权力变动后，游说集团已逐渐填补了松散的政党结构所留下的空间。政党一向会为其从政党员提供必要的组织、金钱和保证。政党及其领袖衡量各利益团体争相提出的要求，判定优先顺序，采取妥协方案，替从政党员“护航”：一方面承受较冷门的表决事项所造成的压力，另一方面传达坏消息给不满意的团体。奇怪的是，虽然全国性的政党在竞选活动上投入的经费比过去多，但是整体而言，并未恢复往日的雄风。
这种无限延伸的新型游说游戏提高了成本，花好几百万推动一项法案已司空见惯。以美犹公共事务会为例，光是用来支持以色列问题的预算，便由1978年的75万飞升至1987年的610万。企业界和资方在1987年仅花了500万便封杀了“劳工法改革案”，而工会后来却动用了250万才争取到较佳的组织权利。保险业者1985年花了500万元来保护几十亿的免税额，“蓝十字…蓝盾牌”保险公司另外又用了400万元维护其为非营利事业的免税身分。货车业则于1979年花费300万元以反对解除管制。游说活动已由少数消息灵通人士的游戏一变而为大企业了。
急先锋的教训
美犹公共事务会的故事是典范案例，最初的事件发生在1980年9月28日，距苏联入侵阿富汗不到一年，离两伊由边界冲突爆发到全面战争仅仅六天。当天，美国参谋首长联席会主席琼斯将军飞往沙特阿拉伯，那时，波斯湾湾头爆发的战争已引起华盛顿方面的震惊，也使沙特阿拉伯皇室惴惴不安。
琼斯一下飞机，便被沙国空军作战指挥官法赫德亲王和受过美式训练的沙国空军少校暨国防部长之子班达亲王缠住，“我们急需AWACS”，他们表示：“以便全天候监视波斯湾。我们迫切需要它，否则无法保卫王国，你能不能帮我们这个忙？”
AWACS，现代武器学之代表作，是一种大型的波音707，机身装有碟形雷达，并且塞满了各式高科技电子设备，可以监测整个战区。它可以称得上是现代空中武力和精密科技的象征，沙国希望美国暂借给他们AWACS和机员，以便向霍梅尼统治下好战的伊朗宣示：沙特阿拉伯乐于得到美国的保护。
美国空军多年来一直鼓励沙特人购买AWACS，以便进一步提出在沙国建立美国空军基地的要求，一旦中东情势紧张，美国飞机进出比较方便。琼斯是个AWACS的狂热分子，发现机不可失，立刻通电华盛顿，敦促五角大楼和卡特派遣AWACS前来。卡特的顾问鉴于1980年大选的高潮将届，担心选民会激烈反弹，因而极力劝阻，但是琼斯使出浑身解数，卡特终于首肯。结果四架美国AWACS在两天之内便飞抵沙国，奉命出使“暂时训练任务”，一年365天全天候执勤。（七年之后，即1987年5月伊拉克军机在波斯湾击中美国巡防舰史塔克号时，这四架飞机仍未离去）。沙国皇室告诉琼斯，他们将提高石油产量以示酬谢。
不多久，沙国政府便提出一个颇具爆炸性的请求：卡特政府是否愿意签订金额高达84亿美元的军售案？其中包括五架AWAC…S，外加七架KC…135巨型加油机、若干F…15喷气式战斗机，以及其他装备。此项要求无异是政治炸药，因为以色列害怕沙特空军现代化，而国会在1978年也会保证绝不出售AWACS机给沙国。
当美沙军售案在1981年4月21日正式发布时，以色列人及其国会盟友大为震怒，死命劝说国会阻止此一售案，结果演变成强力游说集团的大对决，以阿的影响力面临空前的考验。贝京总理先前已去函里根谴责该项军售案，此刻口吻更宛如以色列已受到世界末日般的胁迫。
国会的反弹来得很快，六月底不到，俄勒冈州共和党参议员派克伍德便与美犹公共事务会执行长戴恩组成联合阵线，发动了54位参议员和224位众议员致函里根，反对此项军售案。美犹公共事务会7月并发表声明，主张将在全案交由国会表决前将其封杀（两院多数反对，即可否决此案）。不过，由于害怕政治灾难拖垮里根的经济计划，参院多数党领袖贝克要求白宫把AWACS投票案由4月一直延到10月，而当里根总统于10月1日正式知会国会时，贝克警告总统情况极不乐观，他说：“算上我的一票，我们只能拿到12票，而我压根儿就不想投这张票。”
但是里根不听，他挟着预算和征税案胜利的余威，硬是要往前冲。结果在众院，该案以301票对11票被否决。政府只得卯足精神争取参院同意，真是一场艰苦的追逐战。
以色列政府此时却自己乱了阵脚。正当沙特领导集团宣布中东和平计划并提高石油供应量之际，贝京总理和里根政府起了冲突。先是为了以色列空袭伊拉克原子反应炉的事，再就是炮轰贝鲁特造成平民严重死伤的惨剧。贝京9月时又激怒了白宫，因其在国会山庄就AWACS交易案进行私下游说，这无异是在总统自家的院子里向他挑衅。前肯尼迪总统时的白宫官员暨沙特说客傅杜顿很巧妙的出了道选择题：“要里根，还是要贝京？”
仅仅握有54票勉强超过半数的亲以联盟情况极不稳定，没多久这些参议员便逐一开溜了，该联盟在好多州都失去群众有力的支持。犹他州的赫区利用萨达特被刺一事，呼呼大家支持其他较温和的阿拉伯国家。有些参议员，特别是共和党的新人，竟被白宫策士贝克及其副手达曼各个击破。他们拟了封信说明里根的保证：AWACS只有美国和沙特人可以使用，其他阿拉伯人不能；有关的高度科学机密除非白宫首肯，否则绝不外泄；官方将严密保护该机不令其落入敌人之手。贝克表示，对于摇摆不定的参议员，“这封信给了他们很好的台阶下”。
里根亲自和44名参议员对话，颇说服了一些人，其中包括爱荷华州共和党议员杰普森。这对美犹公共事务会打击很大，因为杰普森是反对该项军售案的核心人物。杰普森经过一番天人交战后彻底崩溃，他哭着告诉其他共和党员，由于事关白宫“高度机密”，且为避免损及里根声望，才决定改变主意。他为其他意志动摇者起了带头作用，使得里根终以52：48的票数通过了此一军售案。
这个结果显示，美犹公共事务会和亲以游说集团实应好好加强与参议员之间的联系。
故事的后半段由此展开：美犹公共事务会的现代化和大改造。
政治上知识化也受牛顿定律的支配；AWACS军售案的胜利引发了强大的反作用力，使得里根在其后四年饱受干扰。
美犹公共事务会虽然在此事件上功败垂成，严重受挫，不过失败却促使该会脱胎换骨，订定全国性的策略，目标对准草根大众。
该会多年来，一直是以东北部和中西部大都市那些明言效忠的行动派选民为主要对象，因他们在众院势力强大。但此刻该会被迫改弦更张，盯牢保守的参院，以便在里根的第二任期内掌握多数。
1985年里根总统亲口答应要提供侯赛因国王新式武器，以便促使以色列与之谈判，美犹公共事务会及其同盟立刻发动74位参议员通过一项决议，反对出售15亿元武器给约旦。参议员的比数很值得注意：较1981年反对AWACS案的最高票还多出20票。白宫再也无法离间犹疑不定的议员而获胜了。1986年初里根不得不对侯赛因食言，他未经表决便撤回此案，证明美犹公共事务会的实力已足以与总统的提案抗衡。“最好的表决就是避开表决”，该会立法部主任布鲁菲对我表示：“如果能不战而胜，对大家都好。在政治团体里大家都还要碰面，撕破脸并不划算。”
还有一次也是1985年，沙特人要求购买30亿美元的武器。里根总统答应法赫德国王多提供一些F…15战斗机，然而国会的敌对态度迫使里根撤回提案，沙国人只好向英国购买喷气式飞机。美国政府逐渐学乖，主动削减沙国的购武清单，取消了M…1坦克和黑鹰直升机，希望国会和美犹公共事务会能高抬贵手。
终于，在1986年2月28日，国务卿舒尔茨请来该会执行长戴恩，向他求教政府该怎么做才能在国会过关。通常在犹太人社团的游说活动中，公共事务会只负责对国会游说，执行部门仍应受美国大型犹太组织领导人会议指挥。因此舒尔茨会晤戴恩，实证明了美犹公共事务会的力量愈来愈强的事实。
这些年来，美犹公共事务会已由50年代的亲以公共事务讨论会，一变而为拥有55000成员的游说团体，不少参众议员都得受其节制。该会是一美国游说团体，而非外国政治代表，不过它与以色列政府有着密不可分的关系。据我所知，该会的政治投票纪录表和策略报告可以在以色列总理办公室找到。有些以色列记者甚至戏称该会为“我们的使节团”呢。戴恩是肯尼迪时代的民主党议员，具有十年国会幕僚经验，也不能免于“秀”出他随身带着的以色列总理的全天候直通电话号码的行为。其他的犹裔美籍说客，如布洛迪和美国犹太人委员会的布宾德一再宣称这与美犹公共事务会无关，但是许多犹太政客确与该会声气相通。
舒尔茨在1986年2月邀请戴恩讨论沙国军售案，无异默认了美犹公共事务会的地位，因为该会反对军售案最力。他们俩在国务院七楼舒尔茨的大办公室里熊熊炉火前，谈了好几个钟头。
会谈中，戴恩逐渐了解舒尔茨的转变。舒尔茨1982年上台时，以色列人担心他会是亲阿派，因为他做过贝泰建设公司总裁，该公司在沙国承包了不少大工程。而舒尔茨果然在1982年9月提出一份中东和平计划，主张巴勒斯坦人自治，约旦河西岸领土归约旦所有，他也因此而触怒了贝京。但是当他看到在叙利亚的压力下的黎巴嫩破坏以黎协定（即是舒尔茨在1983年5月一手策划的），不免对阿拉伯人感到失望，此后舒尔茨便致力于对以增援之事，转而拉拢以色列。他甚至对戴恩明讲，希望巩固美以关系，不令其上下起伏、摇摆不定。
但是那天下午，舒尔茨却仍想保住美国对温和阿拉伯国家的影响力，主张沙国军售案确有必要，他是想藉此讯息在德黑兰造成反响。此外舒尔茨指出，里根总统为约旦军售案在国会碰了一鼻子灰，此刻极需有人伸出援手，支持其中东立场。舒尔茨提议卖给沙国适度的武器，包括舒尔茨并未直接提出补偿条件，但一切尽在不言中。舒尔茨表示一旦此案通过，1986年内不会再提出大型对沙特阿拉伯军售案。
戴恩很感兴趣，但他警告舒尔茨若想通过国会这关“必须剔除刺针导弹”。这项武器会引发爆炸性的争论，因为以色列和美国国会都害怕它会落入阿拉伯恐怖分子手中，反过来对付美国民航机。舒尔茨并没有把他的劝告放在心上。
戴恩随后便去请教参院重要人士和犹太领袖，如芝加哥商人暨美犹公共事务会主席艾雪，和当时的大型犹太组织领导人会议主席拜尔金。美犹公共事务会一高级职员亲口告诉我，以色列总理佩里斯透过私下的管道授意，不反对适度销售武器给沙国。这一点给了该会一个玩弄两面手法的机会。他们一向是反对沙国军售案的，这会儿却能提供舒尔茨方便了。3月20日戴恩造访舒尔茨，告诉他说：“我有好消息，我们不反对出售导弹给沙国。”
不料，反对声浪之大已非美犹公共事务会所能控制。著名的亲以政治人物如葛兰斯顿参议员和李文众议员，这两位加州的民主党员不断奔走，要求国会反对此案。众院因此谴责导弹售案，参院也以43：23表示反对，这两项投票都是里根人在东京时进行的。里根回国后否决了此项决议，并倾全力才获得参院支持否决案，但仍被迫删除了800枚毒刺导弹。这批交易的成交总值最后变成2。5亿左右，不到沙国原先要求的1/10。
从这个结果不难看出政治气候变化之大，与1981年通过AWACS交易案时迥然不同。中东情势的转变看得人目瞪口呆。五年来国会对和平计划的进行过程彻底失望。环球航空班机被劫、阿奇劳若号邮轮被劫，以及欧洲机场爆炸事件使得国会和美国人深深困在阿拉伯恐怖分子的梦魔里。参众议员怪罪于沙特阿拉伯，他们怀疑沙国资助巴勒斯坦人和以叙利亚为后盾的恐怖主义。此外，沙国的“石油武器”也锋芒尽失，因为石油价格已由1981年一桶36美元跌到1986年的15美元一桶了。而以色列的现任总理佩里斯也比前总理贝京更善于推销之术。
目标对准民间大众
但是美犹公共事务会并非全凭好运道，它也经历了一番转变。该会不仅有能力阻止主要的阿拉伯军售案，同时也能大量提高美国援以金额，以便挽救其不健全的经济，自1980年的21亿的贷款，跳至1986年的38亿元的捐款补
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