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权力游戏-第21部分
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矛盾的是，1974年的竞选财务改革承认有组织进行募款的合法性，也给了美国政治新巨人，即无所不在的政治行动委员会（PAC），极大的推动力。时至今日，不论法人团体、工会、商会或利益团体都成立了PAC，负责向会员募款，并资助候选人，以便推动总会的政治事务。
1974年的改革旨在防范有钱大老和秘密会社私下贿赂立法官员，造成不良影响。为了减少贪污贿赂，选举法改革者订出捐款上限，个人是1000元，政治行动委员会每次选举只能提供每名候选人5000元，至于政党则依办公室和选民的多寡而有不同的限制和规定。所有的候选人都得报告资金的来源。但是这项改革和其他改革一样，其结果是始料未所未及的。根据法院的裁决，政府承包商所组成的PAC是合法的，如此一来，方便之门大开，PAC乃成为商界的抢手货，举例来说，1985年间，在政治奉献排行榜上名列前茅的有全国国会俱乐部（赫姆斯的PAC）：1580万元；全国保守主义PAC：930万；维护社会安全PAC全国委员会：620万；房地产经纪人PAC：600万；美国医药学会PAC：540万；全国步枪协会政治胜利基金：470万。
PAC在1940年代与产业公会大会同时崛起，真正获得开展却是70年代的事。其数目在1974年只有608个，到了1986年却多达4157个；国会选举捐款的成长则更惊人，从1974年的850万增为1986年的13220万。其中成长最快的是法人团体公共事务会：1974年只有89个，1986年增为1902个（有组织的劳工团体只不过418个）。更重要的是PAC的法律限制漏洞很多，便其得以为所欲为，视法律规定如无物。
“PAC的钱破坏了整个选举过程”，高华德参议员在公听会上抗议：“造成特殊利益团体的激增，只为了能把钱投入选战，使得金钱垄断选举的情况愈演愈烈。”
“变化太大了”，共济会领袖魏塞玛忿忿地说：“你看人们花了多少钱来请说客，花了多少钱资助选举，花了多少钱请国会议员关说，花了多少钱来搞宣传邮件和草根游说运动，花了多少钱来打电视广告——没有人去算过总共要花多少。整个情况非常微妙，没有人愿意开炮发难。其实大家心里都有数，就是不愿开口。PAC的竞选捐助限于5000元，但是没有人当它是限制，他们把它当成许可证。”
前卡特总统的白宫顾问克特勒更是直言不讳：“只差一步就成了贿赂。PAC之所以捐款，是因为他们知道你会支持他们。无功不受禄，受禄必建功！”
持这种看法的人很多，但也有人不赞成。学者专家如美国企业研究所的梅尔宾就认为很难证明公共事务会用钱买票，也不能断言现在的情况比1974年进行改革前糟。梅尔宾在其讨论筹备竞选基金的文章中写道：“1972年大选的不洁纪录所显示的是半强迫的募款方式，是秘密的现金捐献，是由少数儿个大金主控制财务的局面，他们都别有所求……PAC的出现其实是一大改进。”
也有一些说客认为把PAC当成代罪羔羊是不公平的，如一向袒护商人的税法律师渥克和拥有不少商界大客户的共和党老将柯罗洛哥斯。他们指出现行制度比过去的好得多，因为现在有好几千个PAC在筹募经费，整个过程都受到公众的监督。渥克提醒我一件1956年发生的事：已故南达科他州参议员法凯斯愤怒的在参院透露，有个意在解除天然气管制的匿名捐款人，在其接待处留下装有2500元现金的信封。结果解除管制案虽然通过，却被艾森豪威尔总统否决了，理由就是有贪污受贿的嫌疑。“我们已经摆脱红包的时代了”，渥克强调：“权力已经分散，所以我说从道德的观点来看，目前的情况比25年前好太多了！”
但是各家对此仍有争议。正如1986年纽约州民主党参议员候选人格林所说，只有财大气粗的政治势力才能拥有PAC——穷人、失业者、少数民族，甚至大多数消费者是不会有的。再说2500元的贿赂现在已经上不了台面了，近年来，国会议员可以经由PAC或私人管道合法募得竞选经费，并把余款留为己用。这样年复一年下来，许多势力强大的在职者，便在没有竞争对手或只有象征性对手的情况下，累积了好几十万现金。例如1986年选举过后，就有20位众议员手上握有40万现金，有的还不止此数，其中只有三人在竞选时遭到对手或象征性的对手。他们就这么安稳便当地发了大财。在群雄中居于领先地位的有：加州共和党议员德瑞勒，选战后的银行存款高达943371元；纽约布鲁克林区民主党议员索拉兹；790864元；阿拉巴马州民主党议员傅立波；594680元；由于情况过于暖昧，众院在1979年特别立法禁止新进议员采用这种方式增加个人基金，但是老议员却不受此限。
许多说客对现行制度极表不满，却仍置身其间。前卡特总统的白宫官员今日的说客韦克斯勒女士指出，这种恶性循环的金钱游戏已然无法控制：“但你还是要给，否则无法办事。同时你也希望能帮助国会中你喜欢而且敬重的人。”1986年她个人便拿出2。5万元给候选人，这还只是别人要她提供的零头部分。邀她参加政治募款会的请柬多得可以用斗来量——每逢选举年可能有2000张，款项高达好几十万。“我们公司一天可收到10张邀请卡”，她说：“我们每晚需参加两三个募款会。”
事实上，现在玩的是政治扑克，参加PAC或者买张250元或1000元的筹款券只是入场券罢了——第一次发牌前所下的注。想往前冲的说客得增加赌注，加入候选人的“指导委员会”，这意谓着你得大力赞助他，帮他推销筹款券。名律师勃格斯拥有一项纪录——参加过50多个指导委员会。至于下大注，说客还得主办募款餐会才行，亲自负责筹募现金。
“小餐会也能做大买卖——30到40个人，多半是典型华盛顿人物”，一位国会经验丰富的说客解释道：“有人称之为‘碰面时间’，因为可以和不少政坛大人物见面。你瞧，国会议员不光要靠我们的PAC；连我们都得亲自出马募款。”
他停顿了一下，忽然说道：“我痛恨募款，我从不参加餐会或鸡尾酒会。但是我们的商会在这个选期仍有可能捐40万元，透过我们的PAC和其他捐款活动。我个人可以为那些不接受PAC捐款的人募到1万至1。5万元。这是一项底下的工作，极其艰苦且不愉快。”
“事实上，”他说：“这一行不好干。在职者告诉你：‘如果你不这么做，就给我小心。’参院尤其跋扈，他们对捐献者极尽巧取豪夺之能事：‘你最好乖乖给钱，否则下回有案子落在我们手上，有你好看。’所以你不得不出来为他们摇旗呐喊。不摇旗呐喊就有苦头吃，你的案子别想过，休想获得支持。”
亦有说客抱怨政客形同敲诈。某说客告诉我，他的伙伴打电话约某共和党议员，其行政助理竟然答道：“很抱歉，我们不能跟你碰面，我们查过捐献名单，上面没有你的大名。”一位民主党参谋人员也对我谈起1985年国防预算委员会召集小组的激辩，争论是否要将原来由通用动力公司制造的F…16战斗机的部分经费转移给诺斯洛普公司去制造F…20战斗机。双方僵持不下，只差一票便可分出胜负。据这位助理表示，一民主党委员竟然提议说：“暂时此案搁置一天吧！我今晚就去找这两家公司谈价码。”
钱究竟买到什么
斯特劳斯、勃格斯、渥克、韦克勒斯和其他说客认为政治捐款只提供了门路：对方会回你的电话，顺路到办公室造访，和你的客户共餐，找机会处理你的案子等等。这一点有时相当重要，特别是当对手没有相同的门路时，便可制敌于机先。“门路之重要正因为门路各有不同，”前共济会会长可汉强调：“门路之所以不同，是因为人们考虑事情的时间受到限制。门路之所以重要，是因为可以影响立法官员做决定。”
斯特劳斯以言语表示传统智慧，他对我强调，帮一位参议员在初选和大选中募得1万元“并不是，也不应该是为了向他买票。”但是他也和其他人一样担心，“这种募款方式总有一天会出事——倒没有水门事件严重。但确实曾有，某位议员告诉我，如果能为他筹得10万元，他一定投票支持我们。”
大多数从政者处理此间题都非常小心，很少有人会直率作答，除非他们已经退休了或打算要退休。但也有不少人会明白暗示，最明显的例子，杜尔参议员有一次指出“当这些政治行动委员会拿钱出来时，他们期待的是你能有所回报，而不是单纯地盼望能有个好政府。”麻州众议员傅兰克对大笔捐款并无政治附带条件的虚伪说法嗤之以鼻：“这真是闻所未闻的怪事，我们从全然陌生的人手中取得成千上万的钱，竟能无动于衷，不顾其付托。”曾在众院待过17个会期的自由派议员波林，也对我坦承道：“即使是我也不会把给我5000千块钱的家伙抛诸脑后——只要放在心上就行了。”
另一位密苏里州民主党参议员伊格顿更是直言不讳，他在1987年退休前，曾简短的与我谈到与特殊利益游说人士打交道的过程，他说：“你会逐渐丧失独立的意识。”当我提到公职人员可能只是心理上觉得感激时，他答道：“最好的字眼是心存袒护。”金钱确能对从政者发挥作用，他感觉欠你一份情，而机敏的说客懂得利用这种心理。以下就是深受困扰的伊格顿所作的描述：“我倒没碰过这种状况——可能别的参议员碰上过——即某人闯进办公室或打电话来说：‘汤姆，某某案子下礼拜就要表决了，你记得上回选举我出了多少钱吧？希望你照我的意思投票。’虽然我没碰过这么直率无礼、粗笨卑鄙的事情，但是除了措辞有点改变，实质并无不同：‘汤姆，我是某某，你知道下周要进行某案的表决吧？我只是提醒你一下，我们非常关心这件事。好了，我不多说了，很高兴跟你通话。’你看，这就是参议员接到的‘殷勤’召唤？”
伊格顿认为，在捐款之际即已暗含了一笔心照不宣的交易，因为双方都很清楚说客的意图，从政者只要收下捐款，自会给予支持。
伊格顿18年来一直受到劳工组织的支持，而他的投票纪录也明显表现出亲劳工的倾向，但是他却坦承有时也很矛盾。“如果某人接受了劳工公共事务会10万元捐款，而且又有意竞选连任，那么在表决劳工案时，就有天人交战的好戏可看了。我通常会与美国劳工联盟密切配合，但是偶尔也会犹豫不决，这时幕僚就会说了：‘我们得提醒你，劳工对这个问题非常敏感，我们以后还需要他们的支持。’”
伊格顿并且指出，有些游说团体允许你有转圜的余地，有些却不许。劳工组织每年约有20个重要的表决案，投两三次反对票他们还能容忍。“假定你是由烟草游说团体所大力支持的”，他表示：“每年只有一项烟草表决案，是有关烟草价格的议案：支持或反对。假如你是首次竞选参议员，恐怕当下就得决定烟草案你站在那一边。如果你出身如北卡罗来纳或肯塔基等烟草州，那当然会支持烟草工业。但如果你是密苏里州人又该如何呢？我们有一郡境内约有8个烟草农场，我出来竞选参议员，有人就问了：‘你愿不愿意接受美国烟草种植者协会PAC的捐款？’如果我当场收下1000元，就得打定主意。我只有两条路可走。如果我说愿意接受烟草协会的捐赠，却不打算投票支持他们，这是有违游戏精神的。”
显然如伊格顿所述，利益团体会保存投票纪录表，作为提供竞选捐助的依据。但是伊格顿也提到过他和劳工组织间在理念上的亲和关系，PAC通常会利用各种渊源加强政治联系，而不会勉强制造关系。劳工PAC自然受亲劳工人士所吸引，企业团体和农业协会亦然。事实上，大多数的表决案根本无须买票，互惠的关系早就存在了。不过，虽然如此，碰到非核心问题的案子，PAC就可能会侵犯到议员的自主性了。简言之；PAC势力所及的案子多半不是炫人耳目的头条新闻，如预算案或MX导弹售案，而是特别权利法方面的案子，如烟草补助津贴、货运特惠法案，或者某项特殊工业暂停征税案，对大多数议员都没有利害关系，这才是PAC清算发威的时刻。
有人说，参议员不可能被单独一家PAC的5000美元所收买，因为相互竞争的事务多如过江之鲫，伊格顿对此说不表赞同，因为竞选的高成本使得每份5000元捐款都显得弥足珍贵。“假如竞选要花50万元，那么即使失去一位主要的赞助人或赞助团体，情况也不算太严重”，他说：“但是如果要花400万，而你又没把主要赞助人抓牢的话，想填满差额就吃力了。”
汇整打包，权力游戏圈内人士的用语，也是有组织的助选资金发挥影响力的管道之一，即某一企业的中央PAC吁请各单位主管在私下替某位国会议员募款。PAC遂成为私人支票的集中点，但因这些基金并非委员会所有，所以捐款数额也不受5000元的法定限制。PAC将支票集中，汇整后寄给从政者，并坐享筹款之功。
1985年，保险业的PAC总部为俄勒冈州的派克伍德参议员汇整收到21。5万元个人捐款，他是负责税法的财政委员会主席，这个数字比同年各个保险公司的PAC直接捐给他的129326元还高出很多。最主要是因为派克伍德一向主张保留重要福利措施的免税资格，如健康保险、寿险和养老金等。老实说，以派克伍德的立场而言，根本无须用钱收买——他的观点原本就与政府的健康保险政策对立。不过保险业仍全力为他护航，使其势力在1986年改选前居高不下。而此一策略果然奏效，由于他是资金最为雄厚的在职者，1986年他并未受到严重的威胁。PAC不啻缴了一份政治保单。
这种募款方式使得共和党1986年的参议员选举经费超过了规定的限度。在10场决定参院控制权的关键性选战中，联邦规定每个政党最多只能提供1200万选举经费，但是共和党全国参议员选举委员会却利用这种集中筹募私人捐款的方式多投下660万元。不过即使如此，10场中还是败了9场。虽然联邦选举委员会对这种募款方式睁一只眼闭一只眼，但法律规定的募款限制岂非形同具文？魏塞玛之流的批评家便极力呼吁修订联邦选举法，明文禁止这种募款方式。
特殊利益团体
PAC的基本策略此刻已清晰可见，即先从胜利者着手，拉关系的工作，选举一过就得展开。换言之，捐款的对象以在职者为第一优先。公共事务会的钱在数量上和个人捐款并不相等，但很接近。1986年众院在职议员竞选经费有45％来自PAC，比1974年的21％高多了。其次考虑的是“开放席位”，即在职者退休后留下的空缺。最后才考虑挑战者，还要选其中胜算较大者。
正如约拜登参议员所说；PAC的捐款确为“在职暴政”写下注脚。初期的基金——选举之前所募得的——多半给了这些在职者。以1985年为例，PAC便将1050万元捐给27位有志连任的参议员，只捐给挑战者110万。钱要用在刀口上，捐给将来能进入重要委员会的稳操胜券者才是上策。
华盛顿作家史登恩眼看这套陋规已逐渐定型，乃于1986年提出告诉，攻击PAC的捐款有如政治大作弊。他指控PAC的捐款违反联邦选举运动法，该法限定他们应将钱花在“政治用途”上，而非游说上。史登恩认为现在的竞选捐款并非用于选举，而是用来“收买有力人物，为立法目的广结善缘”。总之，它成了游说经费，而非竞选经费。
身为奇异电器公司的大股东，史登恩特别以奇异公司及其超党派政治支援委员会为例来说明。他指出在1983年到1984年间，奇异公共事务会把捐款给27位100％可以获胜的众院在职议员；103位希望浓厚者（约可赢得70％以上选票），和三位挑战者。
总之，PAC的募款和游说工作是联手进行的。大多数的组织，无论是劳工、企业界、消费者或其他利益团体原先都设有游说部门，如今，则为PAC所取代。
史登恩的诉案指出；PAC在资金运用方面确实对政治体系造成严重危害，法院在1987年把这个烫手山芋扔给了联邦选委会。即使是那些主张PAC无法用钱买票的政治学者，如梅尔宾等人，也对他们过分拉拢现职议员的倾向感到忧虑。虽然个别的捐款人也有这种趋势，不过公共事务会的偏颇才是吓跑准挑战者的主要原因，敢向现任议员挑战的个案锐减，尤其是众院方面，比例还不到1／7。
1974年规定政治经费运作体系后，情况愈形恶化。以1986年为例；PAC捐给众院现职议员的款项就是给挑战者的6倍。但是挑战者如果无法筹足款项，绝不敢真的参选，挑战者的朋友和同道会不顾劣势加以支持，但是PAC却不干这种事。得不到公共事务会的帮助，挑战者的希望就愈发渺茫了。
另一项反对PAC政策的控诉系由共济会和若干众议员所提出，他们指出PAC的金钱和私利迫使议员眼界变窄，破坏了全国政策的一贯性和整体考虑，使得国会的运作窒碍难行。
共济会总裁魏塞玛表示；PAC短浅的目光迫使议员思考问题时流于褊狭，终将扭曲国会的功能。“PAC和选民的思考方式不同”，他说：“选民考虑的问题比较多，层面比较复杂，同时要顾及整体的平衡。PAC的顾虑少得多。”
“若把民意代表局限在保险业的一两件事情和劳工的三四件事情上，就太支离破碎了”，魏塞玛总结道：“问题来了，究竟谁负责平衡呢？每个问题各有其重要性，整体的平衡要由议员来负责，如果他们受到各种束缚和压力，整个系统就无法正常运作。”
前约翰逊总统白宫助理暨卡特政府内阁秘书加利法诺在《统治美国》一书中表示，PAC的游戏在不知不觉中已逐渐破坏了议会政治。“国会议员只顾着应付特殊利益团体的需求，而忘了广大选民的托付，因为竞选经费来自这些利益团体。”加利法诺向我发牢骚：“我敢打赌，如果做个调查或电脑排行，一定可以发现，目前有不少选举经费来自别州和别的选区。”
这么一来，国会议员在州与选区的代表性便被扭曲了。专门追踪政治捐款的阳光新闻中心的罗德表示，加利法诺的说法可以获得统计数字的支持。“许多州已成为美国国内的第三世界。”罗德指出：“控制政治的人物都不住在当地，大草原带和人口稀少的几州大半无力与全国性的特殊利益集团抗争。”巨额的州外资金对不少议员而言确实非常重要，尤其是参众两院税收和预算委员会的成员。明尼苏达州参议员杜伦伯格就告诉过我，他在1982年竞选连任时收到的州外PAC捐款高达90万余元，家乡的公共事务会才不过捐给他90792元。
正如伊格顿参议员所说，要想证明“政商勾结”的关系的确不容易，因为，一切交涉都尽在不言中。石油和瓦斯PAC出面维护石油耗损津贴以及没把握的钻探费除税措施，5年下来约可避开50亿左右的税款，这些税是里根计划新加的。劳工和保险业则打算为千万工人争取保留福利待遇（人寿保险、健康保险和养老金）免税规定。此外，人寿保险业也抗议政府对保单兑现时之累积利益课税。按照政府原定计划，是打算在5年内向保险业、工会及其客户征收500多亿税款，这个数字是国会的估计。人寿保险业打了一场出类拔萃的新型游说战争，配合PAC捐款展开高效能的500万游说与媒体奇袭，里根政府在强大的压力下，将税款减至250亿，国会再将其削减为120亿元。
平心而论，政府行政部门和国会税法委员会确曾设法把1000多亿的税由个人转嫁到商业界，主要措施是取消1981年的投资抵减办法。此举使得商业受到重挫，这是一项能引起一般选民共鸣的全面性改变，颇有立法政革的意味。但在长达数百页的“附款”中，这些政客还是不忘照顾特殊利益团体，参院财政委员会最初所订的税法尤其过分。事实上，委员会主席派克伍德毫无顾忌地大肆拉票，不惜施以小惠，迎合委员会成员的“褊狭利益”。
今之财政委员会一如往昔，多数成员来自天然资源丰富的大州，该委员会一向都很照顾这几个州的权益，他们所制定的法案自然也少不了对石油、瓦斯和木材业有利的条款。饱受打击的烟囱工业在宾州汉兹议员的护航下，可援引尚未动用的投资抵减办法，把产品以七折的价钱回卖给联邦政府。密苏里州的丹福斯是飞机制造商麦克唐纳道格拉斯公司的保护者，他设法恢复了一种比较有利的计税法，可在5年内为国防包商省下50亿元。爱达荷州的葛拉斯利为自营业者如农人加了一条健康保险费的扣除额。纽约州的莫乃汉则帮交响乐团、大学和慈善事业保住了扣除额。派克伍德也对小型企业示好，加入小型企业投资扣除额，可帮他们在5年内省下200亿税金。
回到俄勒冈州后，派克伍德被大家讥为“特殊利益先生”，此人在1985年收到500万竞选捐款，居参院之冠。当委员会又在为是否要对礼服出租业网开一面时，华盛顿新闻界开始批判派克伍德。
《新共和》月刊发出一篇题为《刀劈伍德参议员》的文章。一向温和稳健的罗�
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