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权力游戏-第24部分
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费的根本，否则我也要减少你们的经费，你最好别逼我。”可是潘那不为所动，后来官方不得不改变了预算数字，也等于默认了国会预算办公室是对的。
近年来，权力最大的幕僚之一是以直言无讳著称的武器专家百提斯塔。他最初给我的印象像个典型的白领阶级青少年——留着时髦波浪状的发型、带点史丹顿岛的口音，虽然已50岁了，不过外表相当年轻。当他把头从汽车引擎盖里伸出，并抹掉手中的油脂时，看起来更像是个属于车库的人，实际上车库也正是他最喜欢待的地方，他是一个古董车迷，周末时，如果没有在众议院军事委员会的研究发展小组加班的话，通常都耗在修车上。他在工程方面无疑是位专家，对于高得离谱的武器价格，他最常有的反应是告诉五角大楼：“我可以在自己的车房里以1/4的价格做出来。”而且不只一次真的这么做了。他是学工程的，曾在太空研究机构做了几年，也在海军陆面武器中心工作了9年，而在1974年成为国会的幕僚人员。
对大众来说，百提斯塔也许是陌生的，不过五角大楼的官员和国防工程承包商对他却敬畏有加。民主国防问题方面的后起之秀麦高第说：“汤尼（百提斯塔的名字）的权力很大，又懂得运用之道。”国防说客们也说他的权力几乎和附属委员会的主席一般大，因为他的专业知识、勤奋和毅力使他在委员会里无往不利。有一个说客说：“如果汤尼希望某个提案能在委员会里通过，它就会过，而如果他希望某个提案不通过，它就不会过。”另一个说客坦白地告诉《纽约时报》：“如果他和你唱反调，你就有麻烦了，他会狠狠地把你击败”。还有一个纽约自由派的民主党员道尼补上一句：“如果他站在你那边，就像以前的人出外打架时常带着全镇上最强壮的人一道去似的。”
国会里的国防鹰派人士——如纽约的民主党员斯特拉顿，极右的加州共和党员杜南——都很赞扬他对于国防的执著。他曾支持MX飞弹方案及太空防御的研究计划。虽然他对里根计划里有部分极端不满，因为实在是既无效力又贵得离谱；但在卡特时代时，百提斯塔曾默默地帮忙省下了B…1轰炸机的研究发展经费。
杜南告诉我：“议员们都相信他，不论是参议员还是众议员，当他要开口讲话时，你就会听到一篇不偏不倚的言论，他对一切有关研究发展的事物都有科学上的认知，我相信他是凭一己之力免除了B…1研究发展计划中不必要的浪费，我认为应该有一架飞机被命名为‘百提斯塔号’的。”此外有一位和三个军事基地都有大宗生意往来的国防承包商告诉我：“百提斯塔不受任何人控制，如果你的看法和他不同，最好重新检讨自己的立场，因为他实在非常聪明，而且绝不可能无缘无故地和你对立。”
私底下，百提斯塔是个友善、平凡、并不好战——不过对任何技术性的东西都很有信心——的人。他很了解国会的想法，特别是对五角大楼在采购方面愈发不信任的这种心态。他认为加强国防和节省开支都是必要的，在听证会上他经常疾言厉色地质询到席的将军，俨然像个资深的国会议员，而不像个幕僚；他也曾和小组委员会的主席共同邀请五角大楼的高级官员们，就管理武器系统举行辩论；在卡特时代的一次联证会上，他只身和国防部副部长克莱特、次长培瑞、后备军人司令部主管凯利将军和另两位将军辩论，结果他赢了。小组的主席接受了他的建议，而删除了一种新型货机的研究经费。在里根时代时，他与曾担任五角大楼研究发展部门主管的希克斯就三项问题进行讨论：星战、新型单弹头移动式飞弹，及飞弹发射地窖的研究计划。结果希克斯很愤怒地离去。百提斯塔却是心平气和的，委员会完全采纳了他的建议，后来又在委员会的支持下，迫使海军中止了一项雷达通讯系统的研究，改用空军现成的设备，而节省了纳税人好几亿的钱。
百提斯塔这么告诉我：“我愿意坐在证人席上和任何人辩论，当然我也可能犯错，我曾经因为资料不足而做了错误的判断；除非我什么事都不做，否则怎么可能不犯错？我可从来没有自认为没犯过错。”
由于经验丰富，他在国会中很受器重。他知道那些承包商在研究阶段表现得不错，制造时却效率很差；事情一出问题他常能立刻警觉，就像猎犬一般。同时在五角大楼呆久了，关系很好，也使他能灵敏地感觉出那些武器系统可能引起麻烦和巨额的浪费，并且公开地大力遏阻。
他之所以效率奇高的另一个因素是勤于自修，而能侦查出五角大楼的假报告和武器设计的错误。例如多年以前，空军曾和休斯航空公司签约生产一种空对地导弹，它的原始设计是一种利用红外线热追踪器在长射程之外击中坦克的武器。当一位空军上校告诉百提斯塔这种导弹可以在13英里（以专门术语来说是65000英尺射程）外瞄准坦克时，百提斯塔很不以为然，于是上校搬出一些专门术语来唬他，他也予以还击。他回忆当时的对话是这样的：“我说：‘慢着，慢着，这个追踪器的熔点是几度？’接着就各项可能的变数提出了一连串的问题，最后我说：‘哦！不，不，不，这卷录影带可以证明我所言不虚。’我说：‘我才不管你录了些什么。’他于是开始放给我看，我说我不会相信的，他就问我：‘你到底要怎样才会相信？’我说：‘干脆去试飞吧！’”
百提斯塔承认：“我恨透了飞行，可以说一碰到飞行就束手无策。他们把我扔在F…4飞机的后座，还安装了一个追踪器在里头，然后开始寻找坦克，我做了一件事没让他们知道，我放置了几堆小炭火来模拟热障碍的状态。”
也就是说，百提斯塔采取了必要措施，使这项试验尽量接近真实。在真正的战场上，除了坦克以外，还有许多东西会产生热，这就是所谓的热障碍。百提斯塔预料——事实证明也是如此——空军会刻意制造了一个单纯的测试空间，只有一二辆坦克，没有热障碍，而能使追踪器轻而易举地找到坦克，所以他要同事汉恩放置炭火在测试范围内，以模拟真正的战场上热气弥漫的情形。
百提斯塔一边回忆、一边微笑地说：“那时四周有好几个据点在发热，我就对飞行员说：‘好吧！告诉我坦克在那儿？’于是在飞机逐渐降低了高度之后，终于发现了坦克，不过距离比理论上的65000英尺少了很多，而落在坦克的射击范围之内。”换句话说；飞机上的追踪器被这些热障碍搞糊涂了，以致得在相当接近的距离才能发现坦克，而在导弹射出之前，很可能早被坦克击中了。百提斯塔向小组委员会这么报告测试结果，所以他们决定把这项计划暂时搁置下来。
大约一年之后，空军的高级将领又拿了一卷装有这种追踪器的飞机录影带来，乍看之下令人印象深刻，后来百提斯塔经他的内线提醒，跟众议员道尼说：“叫他们放出声音来！”于是道尼依此要求，空军将领显得非常慌张，道尼立刻抗议：“他们一定隐瞒了什么！”不得已他们终于放出了声音。
道尼回忆着：“他们不愿意放出声音的原因是不想让大家知道被摧毁的是什么，有几次他们击中了燃烧中的树叶和卡车，而不是坦克，这些在放出声音后可以从飞行员的对话里得知，比方说：‘天啊！你刚才摧毁了一辆卡车。’还有一个人很聪明，他谈到自己刚击中了燃烧的树叶，很高兴地表示，幸好他不是生在摩西那个时代，否则乱射一通，可能得为上帝的死负责呢！”
百提斯塔打破了幕僚游戏中的许多定律，其中之一，是幕僚长必须仰赖权力够大的委员会主席才能发挥影响力。
百提斯塔还曾把他撰写的有关五角大楼研究发展预算的个人报告，列入研究发展小组的议程里。通常只要他说有问题的武器就会被审查得特别仔细，他说没问题的就能轻松过关。1985年时，百提斯塔建议封杀22种武器系统，众议院军事委员会原来都采纳了，虽然在和参议院开会协调后撤回了大多数，不过还是加上了百提斯塔订定的几项限制。
五角大楼的官员对百提斯塔管理他们的计划非常不满。一位30岁左右，后来改行当说客的官员气愤地说：“我所反对的是百提斯塔似乎在经营他自己的王国，他就像坐拥一个私人的国防部般，又毋需对任何单位负责。国防预算是数以千计的人——包括将军和文职人员——共用拟定的，可说是民意的产物，而在送去审查之后，百提斯塔——一个既不是民众选出、又不须向国会议员以外的任何人负责的人，竟然可以大模大样地说：‘我不喜欢他们这么做。’于是他一个人在几个月内就改变了几百项几千人工作一年所完成的计划。也许他有时是对的，因为他很聪明，能力也很强，不过这实在不是一种正确的管理方式。”
无论如何，在国会里，人们常把百提斯塔和一位加拿大蒙特利尔冰上曲棍球的传奇人物守门员瑞登相提并论，他绝不会让五角大楼任何一项计划轻易得分。来自长岛的民主党员道尼说：“百提斯塔是我们身边最诚实、知识最渊博的幕僚，而且他无惧于任何权势。在五角大楼里，官员们异动频仍，就像扬基队的救援捕手经常更换一般，因此百提斯塔拥有强势的竞争能力，他可以称得上是国防之鹰，从不搞小集团，也绝不会因人废言。”
里根的“总统幕僚制”
白宫和国会山庄的共通点是，幕僚所组成的影子政府逐渐取得了权力，而使内阁和国会这两个被正式公开任命来执行权力的机构，相对地丧失了权力。
白宫的幕僚权力表现得最戏剧化的，莫过于里根政府时悲惨的伊朗人质事件了。这个政策是在二任国家安全顾问——麦克法兰和波音戴克斯特——设计、推动和大力维护下，而由他们的助手诺斯中校执行的。自始至终，无视于资深内阁阁员国务卿舒尔茨和国防部长温伯格的反对。此外，波音戴克斯特和诺斯还操纵了其他机构的指挥系统，而使政府高级官员全被蒙在鼓里。波音戴克斯特甚至篡夺了属于总统的权力，擅自将出售武器给伊朗所得的利润挪为支援尼加拉瓜反抗军之用，可说是把幕僚的权力发挥到了极致。不过幕僚之所以敢有这种大胆的举动，也是里根特殊的授权方式，及他只关心整体政策而对细节毫无兴趣的领导作风所致。
美国政坛上空泛的礼仪之一，是总统候选人和尚未就职的总统总会定期地对内阁政府大加赞扬，并且宣称自己会尽一切努力来维系这种由内阁会议来处理国事的政治体制。而其中的玄机是，表面上虽由内阁阁员来管理政府，幕后操纵的却是白宫的幕僚。这种表里不一的情形，新当选的总统——尤其是那些从州政府过来的——大都一无所知。
在1976年的8月，我到卡特总统的故乡佐治亚州平原镇去拜访他。当时他刚赢得民主党总统候选人的党内提名，他很慎重地表示，将一反尼克松时代以傲慢著称的白宫幕僚“皇家警卫”的情况。他一边啜饮着冰薄荷茶，一边说他将不会有幕僚长，将推动真正的内阁政府，甚至考虑要开辟一个政党的“发问时间”，让内阁员面对面地来回答国会议员的各项问题……结果这些构想连试都没试，全都成了政治现实的牺牲品。
4年之后，从佛罗里达到南卡罗来那的选战里，我都坐在里根座机的机位旁，听他侃侃而谈未来将如何以加州州政府为榜样，达成真正内阁政府的理想。事实上，曾任里根在加州州长任内的幕僚长及当选总统后的白宫顾问的米西，也的确订定了一套相当复杂的内阁会议结构。然而不久之后，里根却建立起在米西和幕僚长J。贝克领导下，白宫有史以来权力最大的幕僚组织，赋予了他们相当惊人的权力。
根据里根亲信的说法，在实务上他的重要决策都是以小型会议的方式和第一任的白宫铁三角——J。贝克、米西和他的密友及副幕僚长狄佛——商议，有时还会有其他一到二位重要官员在场，诸如预算局长斯托克曼及二位不怎么出名却相当重要的助手——达曼（J。贝克的助手）及克傅勒（米西的助手）。而在讨论外交政策时，国家安全顾问克拉克和他的继位者麦克法兰就是座上常客。在这个椭圆形的办公室里，大家经常围在里根书桌的四边，或是坐在二张相对的沙发上，里根则坐在壁炉边的高背椅上。
他告诉我：“这是一个有7票的总统制，其中总统有4票，米西、贝克及狄佛各有一票。每当贝克和米西意见分歧时，里根就很难做决定。他不希望在两人之中下决定性的一票。为了设法解决争端，他们会征询其他人的意见，我们并没有投票权，就像是法庭旁观席上的朋友一般，只负责提供资料。”
在1981年最初的几个月里，政策大纲曾分别呈给总统、国务卿黑格和斯托克曼核阅。不过米西、J。贝克和狄佛——里根的铁三角——才是管理阶层的精神中枢，掌握着里根的总统职位。他们指挥新任期内阁和整个里根政府的运作，任命各个重要职位的人选，订立议程及优先顺序，制定策略，并且建立起和国会的关系，帮助总统管理仆佣等。J。贝克和米西具有实质上的领导权，在这一方面，狄佛不是他们的对手。不过他是最会揣测总统心意的人，也是传播坏消息给他，和他一起出现在公共场合，并且在私底下劝他该不该听别人建议去做某件事的最佳人选。
1981年3月30日，里根遇刺那天，幕僚的权力表露无遗。当时铁三角在华盛顿大学医院组织了一个临时指挥系统，私底下和里根最接近的人——狄佛——坐在里根旁边，解释他说的笑话，阅读他写的字迹不稳的便条，其中一张非常模糊的问道：“我死了吗？”J。贝克和米西接受狄佛的建议（而非由内阁或副总统下令），里根的枪伤和二小时的外科手术还不构成引用宪法第25条修正案——也就是在里根恢复神智前由布什来代理总统职位——的必要。当内阁阁员在白宫危机处理室讨论要引用该修正案时，另一位高级幕僚达曼急忙把所有文件抱走，并锁进了保险箱。
当里根在1985年开刀切除癌症肿瘤时，当时的白宫幕僚长黎根在南希里根的敦促下，要求布什几天内不得见里根，同时最好去缅因州度假，结果被布什拒绝了。这种幕僚权力高涨的情形被外界得知后，克莱斯勒汽车公司董事长艾科卡抗议说：“黎根是这个国家最有权势的人，而我们没有一个人曾投过他的票。”这种说法也许夸张了点，不过却抓住了重点。
里根当总统的任内，可能是历史上最中央集权、也最幕僚专政的时期。大致是由于里根有意的设计。整体来说，里根的总统制可称为“幕僚总统制”，而且第二任比第一任权力大，因为里根赋予了太大权威及势力范围给资深的幕僚人员。在预算方面的策略，第一任时是J·贝克和斯托克曼的地盘，第二任时被黎根接管。为了协调国会和内阁意见的分歧，国家安全会议变成里根处理美伊军售并支援尼加拉瓜反抗军事事件的代理人，只要那里有政治障碍，里根就派他们出面铲除，而宣称他们及他本身都享有国会所赋与的豁免权。这种让幕僚权大幅扩张却毋需向国会负责的做法，激怒了国会山庄，国会认为总统是在利用幕僚来破坏宪法体制下的阻力和制衡作用。
白宫幕僚令人叹为观止的权力，很明显地并不是里根一人造成的。事实上，这是一种长期的趋势，只是里根比以前的总统更积极地发扬光大而已。当年艾森豪威尔总统的幕僚长亚当斯在1955年9月总统心脏病发时被人认为是代总统，另外尼克松总统也有二位倚赖甚深的“皇家警卫”——哈德曼和艾里曼，以致和外界相当隔绝。
布鲁金斯研究所的赫斯认为从小罗斯福去世后，“总统就开始建立他自己的官僚组织”。总统的权力逐渐伸展到经济咨询委员会、国家安全会议、贸易谈判署、环境品质委员会、科技政策办公室和其他，每个单位都有为数可观的幕僚。在1987年以前，总统行政办公室的预算已高达1。14亿美元以上，雇用了16000多位幕僚，其中单单预算局就有620人，白宫专属的也有325人。
不过比幕僚巨幅成长更严重的问题，是行政部门内部权力关系的转变。民众愈是渴望得到一个有作为的总统组织，白宫幕僚获得的权力和发挥的功效也就愈大。由于现代的总统对公职人员执行政策的能力益发怀疑，因此不断增聘幕僚，以扩张自身的接触面和专业知识，避免因行政部门的门户之见而无法达成自己的心愿。简单地说，为了对抗常设官僚机构的权力，总统干脆建立起自己的官僚组织，在律师人数和白宫幕僚对政策影响力增加的同时，内阁的影响力逐渐降低。
从罗斯福和杜鲁门以后，幕僚和内阁之间的界线就日趋模糊，后来的总统都相当公开地把幕僚人员当成政策咨询顾问。
在里根时代，预算局是用来对抗内阁阁员的主要工具。由于政策会受预算所限，斯托克曼在许多政策制定上的影响力比内阁阁员还来得大，除了五角大楼的温伯格以外，其他的阁员常须求助于斯托克曼、米西和J。贝克来解决预算上的争议。
不过里根时代，白宫对内阁势力范围染指得最严重的，莫过于政治任命了。像尼克松、福特、卡特等虽然都有一套审核高阶层官员政治任命的程序，不过在实务上还是给予内阁阁员相当多的自主权。而里根时则完全由白宫控制，并坚持里根式的保守的意识形态，由里根政府推荐保守派的名单给内阁阁员，同时还须经过白宫逐一审查。在大约3000名高阶层官员的总统任命案里，以前的总统同意只审查约1/10，而里根时审查每一项任命，因此常延误时机，而使得许多机构群龙无首，也因此更容易受到白宫的控制。在头几年时，米西、J。贝克、狄佛的铁三角，加上米西的人事助理詹姆斯，共计花了数千小时在选择副部长及次长级的官员上，也在这种过程中使得白宫得以直接控制管理行政部门。
一位在国家公共事务学会工作的政治科学家莱特评论说：“他们任命的人选，常为了取悦里根而不惜要老板的命，这一群人和尼克松、卡特、福特时代任命的人相当不同，他们在意识型态上和被任命的部门没有丝毫关系。相反地，他们直属于椭圆形办公室的管辖，没有一个政府曾如此深入地渗透到下级机关里。”
幕僚的“通天”权
前任国务卿黑格在回忆录里有些悔恨地写着：“白宫里权力的根源有三：文件的传送、总统日程表的安排和新闻界的接触。”而这些重要工作都由总统身边最接近的人所控制——也就是那些坐在他办公室门口、会议上坐在他旁边、递给他文件和随时能闯他办公室的人，像米西、J。贝克、狄佛三人早期都和里根非常接近。一位资深的白宫助理说：“总统去那里，他们就去哪里，他们从不在办公室，总是跟着总统到处走。”碰到像里根这种在政策具体内容上十分依赖别人的总统，和他接近自然能获得相当大的权力，即使是内阁阁员，也得靠他们帮忙才进得了白宫椭圆形的办公室。基本上，如果未经幕僚的许可，没有一份文件、政策建议、或政治申诉案到得了里根或其他总统的手里。
简单地说，总统身边的人为他订定的日程表——当然得经过他的同意。在里根第一任总统任期内，J。贝克和他的助理达曼尽量避免让总统触及裁撤能源部、教育部的提议，虽然里根在竞选时曾答应这么做，他们引导里根把注意力集中在经济问题上。在最初的几个月里，J。贝克和米西也曾贬抑新人权法案和黑格的中美洲政策，对J。贝克和狄佛来说，这种做法和他们心目中的政治优先顺序和个人哲学都很相符。米西也能接受这种经济至上的策略，不过在其他方面却并未予以认同。在1984年大选前，J。贝克和狄佛鼓励里根去访问中国大陆，并且放弃苏联是一个“邪恶帝国”的论调。
在里根第二任总统任内，黎根在米西（当时已转至内阁中担任司法部长）的支持下，不让里根接触内阁争议中的“是否应废除政府行动要领”的讨论案；1985年，在里根尚未和舒尔茨或温伯格认真讨论的情况下，力劝他支持“葛拉姆——鲁德曼赤字预算删减计划”，而无视于它对五角大楼和外援的重大影响。一年之后，在参议院多数党领袖杜尔的敦促下，黎根希望总统支持外销小麦的新补贴方案。虽然舒尔茨、温伯格及中央情报局局长凯西，都对以廉价小麦倾销莫斯科表示强烈反对。黎根、麦克法兰和波音戴克斯特后来又在凯西的支持下，不顾舒尔茨和温伯格的反对，出卖了总统而将军事武器售与伊朗。这些事件一而再、再而三地发生，充分地显现了幕僚的权力。
然而这并不是说里根是个受幕僚操纵的傀儡，也不意味着幕僚拥有独断独行的权力。里根曾一再地在很多基本问题上展现出他根深蒂固的信念和独特的做法，例如不增税、加强星球大战国防经费、参加高峰会议、援助尼加拉瓜反抗军、出售武器给伊朗以交换�
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