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第二次世界大战战史-第163部分
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这个议案被称为“增强美国防御的一项法令”，它规定制造“总统认为对美国防务有重大关系的任何一国政府所需要的一切防务物品”，并规定用出售、交换、租或借的办法来处理这种物品。将来用“实物或财产、或者总统认为满意的任何其他直接的或间接的利益”偿还。议案中的其他条款准许英国军舰在美国港口维修和准许提供防务情报。此项议案有几样好处：第一也是最明显的好处是这时可以继续向英国供应武器和货物，尽管英国缺少美元。另一个重要的特点是所有的定货单都集中在美国政府手里，使它能协调生产计划，并有效地控制美国生产的武器的分配。
关于租借法案的辩论在国会的一些委员会里，在两院的议员席上以及在全国各地展开，不久就具有一种正式的对外政策辩论的性质。1939年和1940年间为了修订中立法而展开辩论时援引的一些理由，又到处在谈论。
反对派援引的两个主要理由，是此项法案增加了美国卷入战争的危险，它赋予总统的权力大得可怕。所谓英国打败不会危及美国那种孤立主义的老调又在重弹，同时还提出新的论点，认为进一步援助英国，会造成一旦德国得胜，美国自己反而国防空虚。反对派还提出其他一些论点，既然英国无论得到多少援助也不能取胜，那就不应该鼓励它再作这种没有希望的挣扎，而应该要它立即同德国讲和；认为此项法案是违反国际法的；认为它也违背1939年的巴拿马宣言。有人提出，既然英国将来不会有能力偿还，就应该要它提供实物担保，例如以它在拉丁美洲的投资来担保；还听到这样的建议，认为英国应该让出它在西半球的殖民地，作为抵偿美国援助的代价。
使国会议员们大伤脑筋的两项需要考虑的问题，一是害怕政府也许会把美国海军的舰艇转让给英国，一是害怕罗斯福用美国海军护航可能使美国卷入战争。曾有人提过一些修正案，规定非经国会同意不得转让海军舰艇，但未获通过；不过另有一项修正案却通过了，它为已在手头可以转让的物资规定了一个价值限额，这多少消除了他们对第一个问题感到的忧虑。在第二个问题上，反对派成功地通过了一项修正案，声明“本法令中任何部分不得被解释为授权或者允许授权把美国海军舰艇用作护航船舶”。作证支持此项法案的主要阁员是赫尔、史汀生、诺克斯和摩根索。有关的委员会还听取了海军和陆军领导人、大使、政界人士、国际法专家以及和平主义者和狂谈怪论者的证词。
辩论仍然在进行的时候，哈里·霍普金斯作了非常重要的访问英国之行。在他于1941年1月9日到达至2月10日离去这一个月中，他和丘吉尔及其政府成员建立了密切联系，安排了罗斯福和丘吉尔于春季会晤。英国政治家和英国三军负责人就他们的处境和需要给霍普金斯作了坦率的和充分的说明。霍普金斯在一系列的电报中向罗斯福报告了英国具体要求的详情，并就如何满足这些要求提出他自己的意见。英国的要求中包括更多的驱逐舰、更多的商船、更多的飞机、更多的飞行员训练学校以及由美国提供船只运送飞机到英国。霍普金斯于2月16日回到纽约时，告诉记者们说，英国人决心争取胜利，并说他相信，有了美国的物资援助，英国人能够取胜。另一个到英国去访问的重要人物是温德尔·威尔基。他回国后立即于2月11日向参议院对外关系委员会作证，再一次敦促全国一致给予英国最充分的援助，并敦促通过租借法案。
1941年3月8日，此项法案以六十票对三十一票在参议院获得通过——早在2月8日，它就以二百六十票对一百六十五票在众议院获得通过——3月11日由罗斯福签署。另一项为执行租借法条款提供七十亿美元的议案，于次日提交国会，迅即通过。监督租借计划的任务，由罗斯福委托给霍普金斯。又派艾夫里尔·哈里曼前往伦敦，以公使衔在“租借”干线的另一端保持接触。
租借法标志着美国在实行“除参战外给予全面援助”的既定政策方面迈出的一大步。大多数美国人还不准备让他们的商船不受限制地从事贸易，或者让海军担当在大西洋上护航的责任，从而冒可能卷入战争的危险。但是，到1941年春天的时候，美国已经和英国为进行战争而多方合作。美国不仅供应武器和弹药，而且美国科学家正在和英国科学家交换资料，美国陆军和海军已经开始集中使用军事情报，而美国联邦调查局和英国保安组织也已建立了密切的合作。许多美国军事专家和其他方面的专家已经到了英国，英国军舰正在美国船厂修理，英国飞行员和空勤、地勤人员正在美国培训。在外交和经济领域，两国的合作也越来越多。
当然，美国的公众大多不知道美国和英国这种不成文的“联盟”的范围。因此，在华盛顿举行的英美参谋工作会议，从1月29日第一天开会起，直到1941年3月27日，始终非常秘密地进行。在这两个月中制定了美国在大西洋方面“除参战外”的援助计划，并且准备了一项战略合作的计划，以供万一美国“不得已而诉诸战争”时之用。双方商定的基本联合战略是斯塔克的D计划，这个计划已被接受为参谋工作会议上讨论的基础。既然德国被认为是“轴心国家的主要成员”，大西洋和欧洲地区就被认定是决定性的战场。在太平洋地区的政策和战略应该是采取守势，美国的主要军事力量将用于对付德国，即使日本决定介入也罢。1941年初，美国国务院和英国外交部仍然希望能劝阻日本不作进一步的侵略。虽然这些希望终于落空，但是参谋工作会议所商定的战略计划在珍珠港受到袭击后稍作修改，仍继续采用，作为基本的联合战略，指导美英两国部队未来的作战行动。
会议商定应作出安排，立即在华盛顿设置一个英国参谋代表团和在伦敦设置一个美国参谋代表团。会议还建议尽可能早日采取步骤，确立一种处理事务的方法，以保证在美国参战以前和以后对军用物资的分配，使能最适合于满足军事形势的需要。
参谋工作会议的报告（ABC…1）包括一项说明一般战略概念的主要报告和五项附录，这些附录详细地论述了一般的概念以及同盟国家之间进行合作的技术性方法：
（I）军事代表团的组织。 （II）对军事力量作战略指导的责任。 （III）美国和英联邦的基本作战计划。 （IV）交通联络。 （V）船舶运输的管理和保护。
美国和英国的代表商定，如果美国参战，他们将在大西洋采取攻势战略，而在太平洋采取守势战略，但是他们对于如何实行这种守势战略却未能达成协议，只是商定由驻远东各军的司令在新加坡会晤，准备协调守军的计划。于是美国、英国和荷兰的军队司令于1941年4月21…27日在新加坡开会，制定在远东指挥军事行动的计划。他们把自己的建议拟了一份报告（ADB），但在7月3日被斯塔克和马歇尔否决。这个计划是美国最高统帅部认为不能接受的，出于两个原因，一个是政治原因，另一个是战略原因。如果采用这个计划，万一发生某种情况，包括日本进攻或者扬言要进攻英国或荷兰的属地时，美国就得承担义务，参加对抗日本的集体军事行动。战略上的缺点主要是因为这个计划规定有些基地，特别是新加坡，必须不惜一切牺牲保住。
ABC…1报告于5月28日获得海军部长的同意，6月2日获得陆军部长的同意。虽然罗斯福尚未正式批准，但是他已经默许了。经过修改的基本作战计划是根据这个报告制定的，而海军的部署也是按照报告中的规定作出的。
延误生产计划的执行，然后再对组织生产的机构进行批评，是共和党竞选运动的一个主要特征。而且，对这个问题的批评不仅来自共和党人。生产的进展慢得厉害。克努森和其他一些人曾强调必须彻底检查防务组织。12月13日，克努森说，飞机生产落后于计划百分之三十。如果美国要起到它作为民主国家的兵工厂的作用，显然生产的速度必须大大地加快，而且，为了做到这一点，必须由一个更强有力和更有权威的机构来替代原来的顾问委员会。许多人认为管理工业动员的机构必须集中由一个负责的首脑主持，这个人要有类似第一次世界大战中伯纳德·巴鲁克那样的地位。陆军部长和海军部长都坚持这种意见。12月18日，他们向罗斯福建议任命克努森承担这项工作。然而，罗斯福不准备接受这种建议，因为1940年5月间曾使他不赞成设立一个超级机构的许多理由仍然适用。
1940年12月20日，罗斯福举行一次特别记者招待会，说明他的改组计划。他说，由于生产涉及许多方面，不可能找到一个“沙皇”或者“普巴”来总揽一切。因此，他决定设立一个生产管理局，由四人掌管：局长，克努森，总管一切；副局长，希尔曼，负责劳工；以及陆军部长和海军部长，以使用所生产武器的军方领导人身分参加。
1941年1月7日，生产管理局根据行政命令成立。因为它属于紧急战备局，所以不需要国会批准。
生产管理局既是顾问机构又是执行机构，它的权限虽比国防顾问委员会的权限范围较广和力量较大，但这个新成立的局仍然主要是一个设计和咨询的机构。布置生产的权力是分散的，生产管理局对工业实行控制的权力受到严格的限制。防务计划的其他部分掌握在军队和政府其他常设部门以及许多为应急而设立的机构手里，这类机构在这个时期中象雨后春笋般地纷纷出现。各部门和各机构当中常常就管辖范围发生争执，特别是在军事部门和非军事机构之间。
3月间生产管理局的生产计划委员会和调查统计局编造的一份美英两国所需物资的粗略概要，显示出这些需要中某些项目竟超过估计生产能力达百分之五十。为了适应防务计划的需要，必须大大地加速生产，必须增添设备，必须训练和动用更多的劳动力。凡已感到严重缺乏的原料必须增加供应，而民用消费则不得不削减。
1941年春天和夏天，政府采取了一些措施，在美国扩大重要原料的生产，并积聚进口物资的储备。4月20日，罗斯福和麦肯齐·金在纽约海德公园会晤，并发表一项声明说，正在作出安排，以动员北美洲的经济资源。双方同意“两国应以本国最擅长生产的防务用品供给对方……并为达到此目的而协调生产计划”。
在秋天以前，削减民用消费方面的工作进展得非常缓慢。对于必须削减的程度以及实现这种削减的方法，各防务机构意见分歧。生产管理局可用来削减民用企业物资供应的优先配给权，受到严格的限制。另外，各机构之间在民用物资的优先配给方面也有矛盾。
国会和报纸对防务工作的批评，由于1941年1月间的改组曾暂时平息，夏季又重新开始。6月28日，众议院军事委员会向全院提出一份非难防务计划执行情况的报告。报告说，“人们痛心地看到……我们目前在整个这条线上所遭受到的生产不足……主要是由于缺乏协调和没有一个负责的领导人来明确职责”。
虽然国会对于政府指导防务工作的情况提出批评，但是它却不愿通过立法来增加总统的权力，使之能强行规定优先配给、实行物价管制以及征用资产。陆军部于6月2日提出一项议案，建议授权总统为国防而征用所需要的资产；国会和报纸对此表示非常敌视的态度。极端分子说它是“独裁议案”，比较温和的批评者则一致认为它给予政府太大的权力。这项议案经过修改，于6月23日提交国会；经过进一步的修改，最后于1941年10月16日通过。
国会一方面不愿通过增加总统权力的立法，一方面在对劳工强加控制方面却准备走得远远超过政府认为明智的程度。1941年国防工业方面的罢工在全国引起很大的愤慨。要求制定镇压性反劳工立法的喧嚣，由于3月19日罗斯福宣布成立国防调解委员会，才暂时平静下来。虽然这个委员会没有强制的权力，只依靠舆论来展开工作，但它也成功地解决了不少争端。6月间，由于防务需要越来越迫切，政府不得不在劳工纠纷中采取比较强硬的政策。就在那个月，当宣布全国无限期地处于紧急状态以后，罗斯福命令军队接管加利福尼亚州罢工不休的北美飞机制造厂。同时征兵局局长发出指示：凡因从事重要工作而延缓服役的人，当他不再从事这项工作时，其缓役即应取消。但是，政府继续发挥它的影响，反对把限制性的立法强加于人。各种反罢工的议案一再在国会提出，可是都未能获得通过，列入法典。
1941年的夏季渐渐地过去了，情况越来越明显，美国生产能力的提高赶不上需求的增长。1941年3月制定的计划，到4月就作了第一次扩充。在阿诺德将军访问英国以后，美国政府同意加速重轰炸机的生产计划。同时欧洲战局的发展以及日本向南亚的挺进，也要求美国自己的重整军备计划必须扩充。海军要求加快造船计划，陆军部要求增加兵员和装备。商船运输计划也扩大和加快了。再则，1941年6月22日德军入侵俄国后，对美国的资源又增加了要求。丘吉尔和罗斯福答应给俄国援助，7月28日，霍普金斯奉派赴莫斯科，同斯大林取得联系，并了解俄国主要的需求。
在华盛顿，对防务机构再次进行了仔细检查。8月28日，罗斯福建立了一个“供应、优先权和分配委员会”。打算以这个委员会作为整个防务计划的决策和协调的中心，并以再度经过改组的生产管理局作为它的执行机构。委员会由生产管理局原有的负责成员克努森、希尔曼、史汀生和诺克斯，外加三名官员亨德森、霍普金斯和华莱士组成。纳尔逊被任命为这个新设委员会的执行委员。这个委员会的成立，被新闻界人士称为“实质上是美国经济制度的一场革命”，也被伯纳德·巴鲁克称为“畏畏缩缩地向前走了一步”。从8月间成立这个委员会到珍珠港遭到袭击以后美国参战这一段时期中，民用消费方面实行了第一批大量的削减，优先配给制度也经过了仔细的检查和修改。
1941年间对美国军火和各项供应的需求剧增，加上美国陆军和海军以及那些已经和德国交战的国家对美国工业提出的相互矛盾的要求，使得下述两种情况越来越明显。必须加速生产，必须确立一种标准，以便对竞相要求供应的各方进行分配。
为了给工业规定生产目标，首先要对那些必须满足的需求有比较精确的了解。这就要求不仅估计美国本国军队的长期需要，而且也要估计可以指望从美国的未来盟友那里取得的贡献——这种盟友当然主要是英联邦的成员国。
显然，首先需要对美国军队的长期需求有较清楚的估计。负责生产工作的人员曾几次试图从军队领导方面获得这种估计，但都未能办到。许多原因造成了军队领导方面的这种拖延。没有疑问，部分地是由于他们一心想要为自己的军种取得尽可能多的份额。以陆军来说，由于长期以来不受重视，它的压倒一切的需要是立即取得装备来武装已经列入计划的兵力，也许因此而使得马歇尔不愿考虑未来进一步扩充兵力的需要。再则，在更高当局对国家的战争政策还没有作出明确决定的时候，要精确估计长期的需要，即使不是不可能，也有困难。
这是1941年4月的局面，当时陆军部次长帕特森法官提出一项备忘录，迅即得到史汀生的同意。帕特森要求对于陆军部究竟需要生产多少军火作出一个决定，并说他确信必须尽快地决定，为了取得胜利，需要在生产上作多大努力，这种决定的基础应根据明智的设想，谁可能是敌人，谁可能是朋友，哪里可能是战场。6月30日，史汀生分别致函生产管理局的克努森、海军部长、海运委员会主席以及英国供应委员会主席珀维斯，提议需要有一种英美生产方面的全面的贷借对照表。对于英美两国工业计划需要更密切的协调这一点，大西洋两边的有识之士早已认识到。最初促使根据战略计划和英美两国的工业能力编制一份英美两国各项需要的统一对照表的人，也许是法国人让·莫内，此人在法国溃败以前曾任英法协调委员会主席，以后就一直为英国供应委员会工作。
7月9日罗斯福采取行动。他指示陆军部长、海军部长、生产管理局和哈里·霍普金斯——代表租借物资管理局——修订美国的战略计划和生产计划，使之扩充到可能需要的最大限度，以确保打败美国的潜在敌人。霍普金斯在大西洋会议以前访问伦敦期间，曾和丘吉尔讨论了各项计划，7月25日丘吉尔致电罗斯福。他说，为了取得胜利，“我们应不失时机，立即（一）就我们共同需要的主要作战武器作出意见一致的估计……（二）然后考虑如何由我们联合生产以满足这些需要”。
“胜利计划”由两国的军事首脑在1941年8月的大西洋会议上讨论研究，同时也考虑了对俄国的援助。8月30日，罗斯福请陆军部长和海军部长立即拟订一项直到1942年6月30日为止的美国生产的军火在美国、英国和俄国之间的分配计划。
同时，生产管理局调查统计处处长斯塔西·梅奉派前往伦敦，和英国军需主管部门一同作出估计。作为第一步，编成一份直到1942年底为止的英国、加拿大和美国的生产和库存的统一对照表。对已有的产品根据战略需要进行分配，以及为了实现胜利而需要增加的数量，先由英美高级参谋将领和官员在伦敦开会讨论，然后英美代表团于9月底动身前往莫斯科，和斯大林讨论俄国所需要的供应。
这些估计显示出当时的生产和长期的战略需要之间有很大的距离。既然英国的军工生产不可能再增加多少，供与求之间大得可怕的差额就必须由大大地扩充美国的军工生产来补足。在华盛顿，在估计出美国的陆军、海军和运输需要以后，再加上根据租借法估计要向英、俄两国提供的物资数量，就可能编制出美国总共必须对“胜利计划”贡献多少力量的计划。12月4日，斯塔西·梅把对“胜利计划”所作的最后分析，以及根据美国工业潜力来看此项计划能否实现的一份报告交给了纳尔逊。报告清楚地说明，只要美国人民准备接受一种全面的战时经济，“胜利计划”的目标是能够达到的。1940…1941年间经历的许多迟延和困难，都是由于美国人不准备经受各种管制和束缚而造成的；一个自由的民族除非在发现自己真正处于交战状态而受到激励的时候，通常是不肯接受这类管束的。不论是政府，还是工厂主，或是劳工，对于要把国家的生产彻底转变为以战争为基础，都没有准备。产量始终未能赶上迅速增长的需要，虽然通过尝试和摸索也应付和解决了许多问题，朝着工业动员迈进了一大步。1940年第三季度只生产了飞机一千六百十二架、海军舰艇十四艘和商船十四艘，而1941年第四季度的相应数字是飞机六千八百八十四架、舰艇三百四十四艘和商船二十九艘。
能否把“胜利计划”所要求采取的管制和束缚强加在处于和平状态的国民身上，这个问题事实上并没有成为一个实际的争端。在此项最后的分析报告提出后三天，日本就动手打起来，次日美国就参加到交战国的行列中去了。
虽然以上各页已经把美国的生产问题一直叙说到它参战的时候，但是还有必要回溯一下1941年春天的情况，以进一步阐述美国在作为反轴心国家的一个非交战“盟友”的后期阶段中主要的政治发展情况。
1941年3月租借法的通过是一种明显的证据，说明大多数美国人同意有必要对英国“除参战外”给予一切援助。问题的关键在于“除参战外”这几个字。美国国内在应该冒多大风险以确保美国物资安全到达英国这个问题上，意见分歧得很厉害。这种分歧甚至在内阁里也存在。陆军部长和海军部长要求采取更直接的行动，而国务院则主张谨慎行事。
直接援助的方法可以把更多的海军舰艇转让给英国，或者让美国海军在大西洋参加护航。其中第二点是1941年全国范围内争论的主题。反对租借法的人已认识到对英国租借战争物资的必然结果是要采取行动以确保这些物资的安全交货。他们已经争取到通过了一项修正案，说明租借法不能被解释为允许美国海军护航，可是未能达到他们的主要目的：明确地禁止使用海军。该议案通过后，辩论继续进行下去。援助盟国委员会发动了一个赞成护航的运动，得到了主要的报纸、作家和演说家的支持。
3月15日，罗斯福在对全国的广播演说中说道，美国决心履行它要做民主国家的兵工厂的诺言，并讲到需要维持“跨越大洋的十分重要的桥梁——替那些为正义而战的人们运送武器和食物的船舶之桥”。至于用什么手段来实现这一目标，则没有说明，实际上也没有决定。
史汀生和诺克斯、
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