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中国农村建设60年-第18部分
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莆郎乱捣⒄剐枰木置妫醪浇⑵鸹旧枋┍冉掀肴呐┐逦郎裢纭⒕哂幸欢ㄗㄒ邓刂实呐┐逦郎穸游椋�2004年国家开始实施《农村卫生服务体系建设与发展规划》。按照《规划》要求，从2005年到2010年，以中央投入为主，地方相应配套，共安排投资216亿多元，建设和改造中西部及东部贫困地区的乡镇卫生院、县医院、县中医院和县妇幼保健机构。经过几年的努力，至2007年底，全国1636个县共设有县级医院5879所、县级妇幼保健机构1612所、县级疾病预防控制中心1763所、县级卫生监督所1333所，上述四类县级卫生机构共有卫生人员99。5万人。
经过60年的发展，尤其是中共十一届三中全会以来的改革和发展，我国农村医疗卫生事业发展取得巨大的成就。
一是农民医疗服务得到基本保障。伴随着新型农村合作医疗制度的普及，农民医疗服务有了基本的保障。仅2003年至2007年间，全国累计已有9。2亿人次享受到新型农村合作医疗补偿，共591亿元。补偿中包括住院补偿5943万人次，补偿资金469亿元，平均每人次住院补偿达800元；有7。1亿人次享受到门诊医疗补偿，对1。6亿多人进行了健康体检。
二是公共卫生服务水平明显提高。随着国家对农村卫生服务体系建设的加强，农村公共卫生服务水平有了显着提高。近年来，我国重大疾病预防明显得到加强，国家免费免疫传染病从7种扩大到15种，全国儿童免疫接种率超过98％。2003—2007年，农村孕产妇死亡率由65。4/10万下降到41。3/10万；婴儿死亡率由28。7‰下降到15。3‰。
三是降低医疗价格水平和保障药品质量。为了减轻农民看病负担，2003年6月，我国开始启动全国性农村药品“两网”建设试点工作。（“两网”是指农村药品监督网与农村药品供应网）开展“两网”建设以后，药品价格明显下降。其中，山东、黑龙江等省“两网”建设试点之后，农村药价下降30％—40％，不少地方药价下降一半以上。在“两网”建设的过程中，国家鼓励药品生产企业通过简化包装、定点生产、统一配送等方式，为农村和社区提供安全、有效、价廉的基本药物。2007年，第一批基本药物正式投放市场，为农村常用低价药品的稳定供应提供了保障。同时，为了降低医疗价格，2008年卫生部发出《关于加强医疗机构价格管理，控制医药费用不合理增长的通知》，要求各级各类医疗机构必须严格执行药品和医疗服务价格管理的各项法律。通过上述措施，我国的医疗价格不合理上涨的局面得到有效控制。2007年，门诊病人人均医疗费用、住院病人人均医疗费用分别为135。8元、4964。4元，扣除价格影响因素，仅分别比上年增长0。5％、1。2％。
·第四节 建立健全农村社会保障体系
新中国成立以来，农村社会保障作为与新中国社会经济发展相伴而生的一种制度安排，也经历了60年的发展变化。在1949年到1978年的30年间，依靠集体经济和国家扶持，在农村，形成了一套口粮由生产队分配，治病靠合作医疗，孤老靠“五保”，遭灾靠国家救济的保障方法。随着社会主义市场经济体制的确立与发展，我国正逐步建立起与市场经济体制相适应，由中央政府和地方政府分级负责的社会保障体系基本框架。根据统筹城乡经济社会发展的要求，我国农村社会保障体系得到快速健全，在全国农村普遍建立了农村最低生活保障制度，并在农村养老保险、社会救助等方面进行了成效显着的探索，对促进农村经济的发展起到明显的作用。
一、农村社会救助制度的建立与发展
在中国农村，长期以来社会保障体系很不健全，社会救助这种无须缴费的无偿救助方式在为最贫困的群体提供款物接济和扶助，保障受助者的起码生活方面发挥着十分重要的作用。经过60年的发展，我国农村初步形成了以最低生活保障制度为主体，以农村“五保”供养制度、灾害救助制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容的农村社会救助体系框架。
（一）“五保”供养制度的形成
新中国成立之初，国力有限、人均收入水平较低，政府缺乏足够物资实力去解决农村所有鳏寡孤独和其他贫困户的经济困难、保障他们生活安全，主要通过农村集体组织来解决贫困农民的生产生活问题。《1956年到1967年全国农业发展纲要》明确提出：“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人，应当在生产上和生活上给以适当安排和照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使这些人的生养死葬都有指靠。”从此，人们便将吃、穿、烧、教、葬这五项保证简称“五保”，将享受“五保”的家庭称为“五保户”，形成了农村五保供养制度的雏形。从上世纪50年代起，各地相继兴办了敬老院，将部分五保对象集中供养，逐步形成了集中供养和分散供养相结合的五保供养模式。从此，五保供养制度就作为新中国第一项农村社会保障制度载入史册，成为在广大农村地区实行的一项长期政策。
在计划经济时期，尽管我国五保制度的保障水平不高甚至还有缺陷，但作为新中国一项农村社会保障制度，从建立实施之日起，就使我国农村这部分最困难、最弱势的群体彻底摆脱了旧中国流离失所、无依无靠的境况。
（二）集体供养的模式遭遇困境
中共十一届三中全会以后，随着家庭承包经营制度推行，农村集体经济基本被承包责任制所替代。以农村集体保障为基础的原有社会保障体系逐渐瓦解，农村五保户生活由生产队集体分配来解决的模式难以为继。针对“五保”供养制度在农村改革中出现的新问题，中央先后提出了许多解决五保供养制度资金困难的办法。1982年1月，中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》指出，要有一定的公共提留，统一安排烈军属、五保户、困难户的生活。1985年10月，中央《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》规定，供养五保户等事业的费用，原则上应当以税收或其他法定的收费办法来解决。1991年12月，国务院颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》指出，村提留包括公积金、公益金和管理费，其中，公益金用于五保供养、特别困难户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业。通过上述中央文件可以看出，农村五保供养开始由生产队或生产大队组织实施并主要依靠集体公益金运行模式，向主要由乡镇人民政府负责组织实施并以村提留、乡统筹为其经费的制度模式过渡。
（三）五保供养的规范化改革
五保供养是我国农村一项传统社会救助工作。在新的形势下，中央对这种传统的救助方式进行了规范化改革。1994年1月，国务院公布施行《农村五保供养工作条例》，规定五保供养的主要内容是“保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）”，供养标准为当地村民一般生活水平，所需经费和实物，从村提留或者乡统筹费中列支。1997年3月，民政部颁布《农村敬老院管理暂行办法》，规范了农村敬老院建设、管理和供养服务。这两项法规规章的出台，标志着我国农村五保供养工作开始走上规范化、法制化的管理轨道。
随着农村税费改革全面实行，我国农村取消了村提留和乡统筹，1994年颁布的《农村五保供养工作条例》中关于农村五保供养资金从“村提留或者乡统筹费中列支”的规定已不适应现实需要。2006年3月，国务院修订并正式颁布的《农村五保供养工作条例》重点修改了有关农村五保供养资金渠道的规定，明确今后五保供养资金在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。这一规定将农村最困难的群众纳入了公共财政的保障范围，实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制，向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。截至2006年底，全国纳入农村五保供养范围的对象为484。5万人，比2005年增加156。5万人；全年各级财政共支出农村五保供养资金41。1亿元；各地新制定的供养标准比2005年显着提高，分散供养标准由每人每年1332元提高到1691元，集中供养标准由每人每年1844元提高到2229元。
（四）农村最低生活保障制度的建立和完善
建立农村最低生活保障制度，由政府直接对困难群众给予“兜底”式定期定量救助，可以快速、稳定地解决农村仍然存在的贫困人口的温饱问题。从1995年起，我国开始在部分农村在定期定量救助制度的基础上开展以建立最低生活保障制度为重点的农村社会保障体系试点工作。1996年年底，民政部在总结各地试点的基础上，正式印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》，要求各地把建立农村最低生活保障制度作为农村社会保障体系建设的重点来抓。
经过试点探索，农村低保进入全面推进的新阶段。2006年10月，中共十六届六中全会提出，2020年要建立覆盖城乡的社会保障体系。同年底召开的中央农村工作会议明确提出，在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定低保对象范围、标准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助。2007年7月11日，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》强调，通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。这是国家关于建立和实施农村最低生活保障制度的第一个政策性文件。中共十七大报告要求，进一步完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。党和国家一系列方针政策的制定，为建设与完善农村最低生活保障制度指明了方向。据统计，截至2008年8月底，全国31个省、区、市都已建立了农村最低生活保障制度，农村最低生活保障人数达到3823万人。
随着农村最低生活保障制度的建立和完善，中国农村以最低生活保障为核心的社会救助体系日趋完善，救助的范围得以扩大。2007年农村享受低保待遇的居民3451。9万人，农村“五保”供养对象525。7万人。同时，政府财政投入为救助体系提供了坚实的物质基础，使得救助水平也显着提升。2007年国家用于农村最低生活保障支出104。1亿元，农村“五保”供养支出59。6亿元；2008年，中央财政支持全面建设和完善农村最低生活保障制度，月人均财政补助标准由30元提高到50元。
二、积极发展农村养老保险制度
改革开放以来，农村人口结构、家庭结构和就业结构都发生了很大变化，土地和家庭承担的养老功能正在弱化，我国对建立农村养老保险进行了积极的探索。1991年，根据国家“七五”计划和《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，民政部开始选择部分县进行农村社会养老保险试点。1992年民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，规定了保险对象为农村各类从业人员，以个人缴费为主，集体补助为辅，个人缴费和集体补助全部记在个人名下，农村社会养老保险基金以县为单位核算平衡，主要通过存入银行和购买国债增值，参保人员达到60周岁时根据其个人账户积累资金计发养老金。这是第一次出台全国性的农民养老社会政策，采取制度化的手段谋求解决农村居民的老年生活保障问题。此后一段时间里，农村社会养老保险工作进展顺利。到1997年年底，有2200多个县（市、区、旗）开展这项工作，8200万农民参保。
农村社会养老保险在探索发展过程中，经历了一个整顿规范的过程。1998年3月，《国务院机构改革方案》决定将民政部管理的农村社会保险划入新成立的劳动和社会保障部。劳动保障部门对农村社会养老保险进行了认真的整顿。但由于部门之间意见不一致，整顿规范的方向不明确，一些地方农村社会养老保险工作处于停滞状态。
2003年开始，我国开始了新型农村养老保险制度的探索。基本的特点是按照保基本、广覆盖、有弹性、能转移、可持续的要求，探索以缴费补贴、基金补贴、老人直补、待遇调整等方式，建立个人交费、集体补助、政府补贴的筹资机制。一些经济发达地区开始率先进行新型农村社会养老保险试点。以北京市为例，北京市在试点经验基础上，将个人为主、集体为辅、政府扶持的筹资方式改为个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资方式。新的农村养老保险制度扩大了覆盖范围，不仅适用农村户口的各类人员，农民转为小城镇户口仍然从事农业生产且没有被城镇保险覆盖的人员也可以参加农村养老保险。截至2004年12月，北京市13个区县中按照“个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的筹资模式参加农村养老保险的有33万人，占劳动力总数的24％；领取养老金人数9822人，占已参保人数的3。1％。
近年来，农村养老保险参保人数已经比较稳定，扭转了连年大幅下降的现象。在推进社会主义新农村建设过程中，在养老保障方面，中央提出，有条件的地区可以将家庭养老、土地保障和社会养老保险相结合，探索建立农村社会养老保险制度。2007年年末，全国已经有近2000个县（市）开展了农村养老保险试点，参加农村养老保险人数为5171万人。
农村养老保险的发展，进展比较明显的是农民工和被征地农民这两个群体。2006年1月，国务院常务会议审议并原则通过《关于解决农民工问题的若干意见》。《意见》就积极稳妥地解决农民工社会保障问题，提出要探索适合农民工特点的养老保险办法。抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。已经参加城镇职工基本养老保险的农民工，用人单位要继续为其缴费。劳动保障部门要抓紧制定农民工养老保险关系异地转移与接续的办法。截至2007年年底，参加基本养老保险的农民工达到1864万人。
中共中央高度重视被征地农民就业培训和社会保障问题，将做好被征地农民社会保障工作作为改革征地制度、完善社会保障体系的重要内容，并要求各地尽快建立被征地农民社会保障制度。2006年4月，国务院办公厅转发《劳动和保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，要求各地从实际出发，采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计。2007年5月，劳动和社会保障部、国土资源部联合作出规定，对没有出台被征地农民社会保障实施办法、被征地农民社会保障费用不落实、没有按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予报批征地。两部门明确要求，尽快将被征地农民纳入社保体系。截至2007年年底，已经有18个省份或者部门出台了针对被征地农民的养老保险文件，有1000多万被征地农民纳入基本生活或养老保障制度。
2008年10月，中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，强调健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障。
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·第五节 农村基础设施建设
一、农村道路的畅通
农村交通设施不仅是改善农村生产和农民生活条件的前提，也是增加农民收入的途径。新中国成立后，我国农村交通建设发展迅速，作为农村交通设施主体的农村公路的数量和质量均发生了巨大变化。在改革开放以前，我国农村公路的建设主要通过民工建勤的方式实现，农民和集体是农村公路的建设主体，政府对农村公路的投资居于次要地位。1978年，我国农村公路中的县道和乡道，总里程仅为58。6万公里。
改革开放以后，政府在农村公路建设中发挥的作用越来越大，1982年和1984年，交通部召开了两次全国县乡公路建设会议，有力地促进了全国农村公路的发展。1990年以后，我国进一步加大了以工代赈和交通扶贫工作的实施力度，农村公路建设速度明显加快。2000年，农村公路中的县道和乡道总里程达到126。3万公里。进入21世纪后，我国农村交通事业迅猛发展，所取得的成就超过新中国成立以来所有时期。
“十五”期间，交通部提出“修好农村路，服务城镇化，让农民兄弟走上沥青路和水泥路”，启动了新中国成立以来规模最大的农村公路建设工程。截至2005年9月，我国农村公路总里程已达290万公里，全国99。6％的乡镇、92％的建制村实现了通公路。这些对于改善农村运输条件和投资环境，促进农村生产发展，实现农民增收，促进城乡交流，加快农村城镇化建设发挥着重大作用。2003—2007年，交通部车购税投资农村公路建设的资金从14亿元增加到365。4亿元，农村公路建设资金占车购税投资公路建设总量的比例由5％提高到44。1％。随着投资力度的空前加大，农村公路建设迅猛发展。2003—2007年的5年时间里，全国新改建农村公路130万公里，其中沥青（水泥）路88。7万公里，是新中国成立头53年建成沥青（水泥）路的2。7倍。2512个乡（镇）、8。6万个建制村通了公路，5801个乡镇、16。5万个建制村通了沥青和水泥路。
针对广大农民群众对农村公路建设的新要求，“十一五”期间，进一步加快推进“通达”工程和“通畅”工程建设，县乡公路5年增加30多万公里，新改建农村公路120万公里，基本实现全国所有具备条件的乡镇、建制村通公路，95％的乡镇和80％的建制村通沥青路或水泥路，同时实现路通车通，实现人便于行、货畅其流。在加快建设农村公路基础设施，继续实施安保工程、危桥改造工程以及渡改桥等工程的同时，大力发展农村客货运输，推进客运网络化、货运便利化。要加强农村公路建设，确保“十一五”期末基本实现所有乡镇通油（水泥）路，进入实现所有行政村通油（水泥）路，逐步形成城乡公交资源相互衔接、方便快捷的客运网络。
2007年，我国农村公路建设完成投资、建成里程再创历史新高，全年全社会完成投资1800亿元，比2006年增长12。7％。其中中央车购税投资365。4亿元，比2006年增长61。5％；新改建农村公路42。3万公里，比2006年增长30。2％，解决了1682个乡（镇）、近4万个建制村通公路，1199个乡（镇）、3万多个建制村通沥青（水泥）路。
同时，针对农村公共交通还比较落后，“出行难”问题在一些地区还不同程度存在的现状，2003年至2006年底，全国交通部门共投入资金63亿元，建设农村等级客运站9040个、停靠站点14。7万个，全国行政村客车通达率由76。7％提高到83。2％。
2008年中央1号文件强调，完善农村公共交通发展的政策措施，改善农村公共交通服务，推进农村客运网络化和线路公交化改造，推动城乡客运协调发展。2008年，国家从以下几方面对农村公共交通采取扶持政策：一是加大对农村客运站场的投入，以国家投资为主，并在建设用地方面按照公益性用地实行优惠政策。二是减免农村客运税费，清理、取消对农村客运经营者的各种摊派和不合理收费，切实减轻经营者负担。三是农村客运的经营者存在政策性亏损的，将实行由财政或专项资金进行补贴，提高国家对农村客运的燃油补贴标准。
农村公路状况的改善，为当地农民的生产生活提供了方便，农业生产资料可以顺利地以较低的成本向农村地区流通，农产品可以通过及时的交通运输到达销售市场，促进了农民收入的提高和农村经济的发展。
二、饮水工程的开展
新中国成立后，党和政府历来重视农村居民的饮水困难问题，为此制定了一系列政策措施并投入了大量资金。在20世纪五六十年代，国家结合灌溉工程建设，解决了一些地方农民的饮水难问题。从1949年至1979年底，累计解决了4005万人的饮水困难问题，平均每年解决133万人。
党的十一届三中全会以后，农村饮水解困工作力度加大、工作进展加快，饮水解困工作进一步科学、规范，使农村严重的缺水问题得以缓解。从1980年到1983年底共解决了2655万人的饮水困难问题，平均每年解决663万�
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