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中国十个五年计划研究报告-第2部分
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二、政治背景和条件
新中国的成立，是中国共产党领导全国人民，经过28年浴血奋斗的结果，作为新民主主义革命的成果，从政治上来看，它为新中国的经济体制提供了以下的前提条件。
首先，新民主主义革命的胜利，杜绝了中国向西方那样由封建社会逐步发展到资本主义社会的可能。从1921年至1949年建国前，实际上代表着两种发展方向之争的国共两党的角逐以国民党失败告终。共产党的胜利，得到全国绝大多数人的拥护，说明它具有强大的力量，另一方面，也说明资本主义力量在中国的弱小，它不足以与共产党领导的工农小资产阶级力量相抗衡，中国共产党是一个以马克思列宁主义为揩导思想的政党，是以在中国贯彻社会主义为目标的政党，中国共产党获得全国政权后，它必然要防止中国走向资本主义社会，而会引导和制约其向社会主义社会方向发展。
第二，自1840年以来，中国在帝国主义和封建主义的双重压迫下，逐渐沦为半封建半殖民地社会，资本主义经济发展缓慢，始终没有获得统治地位，与此相对应，资产阶级的民主政治制度也始终没有建立起来，从清王朝到国民党政府，都是实行愚民政策和独裁统治，使得新中国的政治建设缺乏现代政治所需要的文化和基本民主政治基础，因此新中国在民主和法制建设方面将面临着较大的困难，人民的意志和愿望怎样及时准确地反映出来并左右政府行为，仍然是一个有待建立和完善的重要问题。
第三，中国共产党在新中国政权中具有不可动摇和挑战的领导地位，新中国的产生是枪杆子里面出政权。中国共产党的执政地位是战争选择的结果，不是和平选举产生的。因此中国共产党的执政地位实际上并不受其他政治力量的左右或政治形式的制约，没有哪个阶级或社会集团有权力和力量来改变中国共产党的执政地位或来约束它，实际上，建国以后，中国共产党继续实行了一元化领导。
第四，中国共产党是一个纪律严明、步调一致、具有理想、富于牺牡精神、高效清廉的政党，它得到全国绝大多数人民，尤其是广大农民和工人的真心拥护，其政治基础是相当稳固的，中国共产党的强大组织不仅深入到广大农村和城市基层，成为城乡基层政府的核心组织，而且深入到农村和城市企业及文教卫生等事业单位，成为这些企事业单位的领导核心。它的严明纪律，自我牺牲精神以及强大的组织和众多的人才，使得它的方针政策能够得到迅速有效的贯彻，中国共产党政治效率之高不仅是中国历史上没有的，也是当时世界其他国家所无法比拟的。
另外，值得一提的是，经过28年的探索和实践，中国共产党在政治上和思想上已经成熟起来，它不仅形成了一整套适合中国国情的新民主主义理论，并制定出相应的具体方针政策，而且也具备了治理国家的能力，即必要的成熟的干部队伍和比较成熟的政治手段、方式。
实际上，在一个生产远没有社会化、统一市场还没有真正形成、地区和行业之间经济发展还非常不平衡的大国，要实行政府主导型的经济运行，特别是实行计划经济，就更加要求政府的权威和权力的集中，以弥补信息不足和上下信息不对称，以及地方和行业主管部门的各自为政。而这一点，早在建国前夕，中国共产党就开始了权力的集中。
1948年9月中央政治局扩大会议通过的《中央关于各中央局、分局、军区、军委及前委向中央请示报告制度的决议》对经济有面即规定：
（1）全国各解放区通用的经济、财政、金融、贸易政策的制定。
（2）各大解放区之间的财政调剂，货币贸易关系的调整，纸币的发行，白银、白洋等硬币的用途和分配。
（3）对外贸易（包括对外国和对国民党统治区在内）的方针及统一管理。
（4）全国性工矿企业的兴办。
（5）全区脱离生产人员的数量与人口数量的比例，全年财政预算及供给标准的提高或降低。
（6）货币发行计划（包括发行数量，用途分配和准备情形）。
（7）税收政策，农业税、工业税、商业税、盐税（包括食盐管理办法）及进口税的征收条例，对其他解放区货物往来的限制和管理办法。
（8）工资政策，公营企业的，民营企业的和合作社的工资制度和标准，乡村工资制度和标准。
（9）区内铁路及重要工矿的恢复及建设计划，重要公路及河道的修筑疏浚的计划。
以上，一至四项的决定权完全属于中央，但各地仍得提出建议。五至九项，由各地事先请示中央批准后，决定执行，或由中央征询各地意见后做出决定。
在对外经济关系方面，则规定：对外国的外交通商关系的建立，关于外侨、外商与外人经营的学校、教堂、医院、慈善和救济机关及其他涉外事项的处理方针（具体执行可委托地方办理，但必须事先请示中央）和外事工作人员之派遣……之决定权完全属于中央，但各地得提出建议。三、经济背景和条件建国初期，我国之所以建立起国营经济领导下多种经济成分并存的所有制结构、计划管理与市场调节相结合的经济运行机制，并以逐步加强政府的经济管理职能为体制完善目标，是与当时的经济发展水平及民主革命所导致的巨大经济变革分不开的。例如，如果没有旧中国政府积聚的庞大的国家资本，就不会有建国之初的强大的国营经济；同样，如果不是建国初期的商品、资金匮乏和劳动力过剩这种供求关系的严重失衡，也不会形成国家干预经济职能的强化和手段制度化。
（一）政府经济职能强化的客观需要
建国前后，世界发达国家工业化历程，尤其是苏联工业化的历程似乎都向中国证明：落后国家在外有国际列强压迫、内无充足资金的情况下，要想迅速实现工业化，赶上发达国家，必须充分发挥政府的经济职能，以提高国际竞争能力和集中资源，从而加快工业化步伐。抛开国共两党性质和根本分歧不谈，在利用国家力量实现工业化上两党的认识是一致的，似乎也是当时中国有识之士的共识，圉民党上述认识导致了国家资本迅速膨胀，又由于其政治腐败，使其蜕变为官僚资本，阻碍了中国经济的发展。而中国共产党从中吸取的教训并不是应该弱化政府经济职能和缩小国家资本，而是必须建立一个清廉、民主、高效的政府，不仅如此，还进一步强化了政府管理经济的职能，并确立了优先发展国营经济的基本政策。【贺氏藏书·刘大海精校】
中华人民共和国的缔造者中国共产党之所以在当时作了上述选择，是与当时我国经济状况和发展条件分不开的。
第一，从经济发展水平来看，如前所述，我国的工业非常落后，能源、交通、钢铁、机器制造等反映国家工业化水平的基础性产业相当落后，这种投资大、起点高的产业，在当时人民普遍贫穷、资金匮乏的情况下，靠私人投资形成规模效益以达到国际先进水平，必然要经过一个漫长的积聚发展过程，而依靠政府的动员能力则可较快地实现。而建国初期，中国恰恰是轻重工业发展失衡，基础工业成为制约工业化的瓶颈产业，在缺乏国际资本大量流入的情况下（当时资本输出国与输入国都尚未像今天这样摆正外资。中央档案馆：《中共中央文集选集》第14册，中共中央党校出版社1987年版，第的地位），只有政府来承担迅速解决问题的责任。
第二，从市场发育程度和供求关系来看，建国前受长期战争的影响，使得本来就发展极不平衡、发育水平很低的市场四分五裂。同时，长期战争的破坏和帝国主义、军阀、国民党政府的搜刮，造成了供求关系的严重失衡，短缺成为市场突出的特征。我们知道，供求平衡是保障市场正常运行的重要条件，价格变动是实现供求平衡的主要办法，当供求关系不平衡时，价格就会通过变更资源配置和约束或刺激需求来使其达到新的平衡。但不幸的是，建国初期我国的供求失衡主要表现在生活必需品上，这种需求的弹性特别小，仅靠价格的调节不能很快达到平衡，相反倒会导致一部分人因生活不下去而产生革命和动荡。因此必须靠政府采用行政手段来保障这类生活必需品比较平均的分配。建国初期强大的国营贸易公司正是应这种要求而产生的。
第三，从对外经济关系来看，1840年鸦片战争以来，中国在对外经济关系上即处于不平等和不利的地位，面对列强的压迫和外国公司在国际市场上的竞争，中国只有发挥政府的作用，利用关税和统制外贸来保护自己和提高在国际市场上的竞争能力、改善贸易条件。1950年底西方对中国实行封锁禁运后，政府和国营外贸公司在对外贸另中地位和作用日益加强进一步反映出这种客观要求。
第四，从国内私营经济发展水平来看。我们知道，政府的强大是建立在私营企业经济力量、尤其是组织弱小基础之上的，正如统一集权的封建王朝必须以广大的小农经济为统治基础一样。建国前后，我国农村经过彻底的土地改革，占人口五分之四的农民已成为以家庭为生产经营单位的个体经济，而城市私营经济在旧中国始终没有发展起来，绝大部分为分散、狭小的个体经济和小型企业，行业公会作为一种地区性的行业自我保护组织，在经济运行尤其是组织生产、统一市场等方面发挥不了多大作用。这种极为分散、狭小的经济结构，客观上要求政府拥有统一市场、调节供求，提供必要的信息等调控和服务功能。
上述这些客观经济要求是落后国家在独立后普遍存在的，只是当时中国表现得更为强烈。当社会不能产生一个满足这些要求的政府时，社会就会陷入缓慢发展甚至停滞状态，如战后一些独立的发展中国家。而中国由于长期的中央集权传统和民主革命造就了一个强大有效的政府，因此上述经济要求自然要被这个政府所接受，转化为其经济职责。
（二）政府经济职能强化的经济基础在市场
发育成熟和法制健全的国家里，政府对经济的干预可以通过税收、利率等经济杠秆和法令来进行，政府不一定要拥有强大的国营经济。而在市场发育不成熟，国家的大部分经济尚为落后和极为分散的个体经济，税收、利率杠杆基本不起作用，行政办法又成本过高时，政府拥有强大的国营经济，以此来控制市场和重要行业就成为难以避免的了。而国民党政府却为后来新中国强大国营经济的产生和领导地位的确立提供了条件。国民党提供的有利条件表现在以下两个方面：第一，建立了庞大的国家垄断资本，使新中国政府通过接管没收即可建立起强大的国营经济；第二，国民党在节制资本和战时的借口下，压制了民族资本的发展，使得民族资本主义经济软弱无力，从而为新中国政府顺利进入一些重要行业，确立其领导地位铺平了道路。
建国初期，国家通过没收官僚资本和汉奸、反革命分子资产，以及通过转让、征用等方式将外资企业收归国家经营，在金融、交通运输、电力、煤炭、钢铁以及机器制造等有关国计民生的重要行业确立了国有经济的控制地位，同时通过统制外贸、打击市场投机，建立了强大的国营商业外贸企业。
与此同时，本来就很弱小的私营企业，其中不少大型企业因为与旧政权的关系（如私人官僚资本、汉奸、战犯、反革命分子）而被没收或抽逃资本，小型企业则不少因为兼有地主身份而受到冲击和削弱，此外，在建国初期的打击市场投机和转轨过程中，又倒掉了一批企业，因此，就国民经济恢复时期来看，私营经济的力量和对市场的影响怍用与旧中国相比，不是增强而是进一步弱化了。
在地域广大、占人口80％的乡村，土地改革的彻底性几乎使其变成了清一色的个体经济世界，过去由地主经济把持控制的政府与农民、农民与市场之间的中间环节不复存在，农民直接面对政府和市场，这些都需要加强政府管理农村经济的职能。而土改对农村原有地主富农经营的商业的破除，又为国家控制的供销合作社（包括信用社）的迅速发展创造了条件，到1952年底，全国农村供销合作社达到32788个，社员达到亿人，已占农村人口的27。8％主要农副产品收购量已占商品量的一半以上。供销合作社的迅速发展为政府提供了控制农村经济的非行政手段，同时也加强了政府控制城市经济的力量（挟农村以控制城市私营经济，是后来顺利实施城市经济公有化改造的重要因素）。
总之，建国初期经济结构的两头大中间小特点（即国有经济大，个体经济大，私人资本主义经济小），不仅对政府经济职能的强化提出了要求，也为其提供了可能和实现的条件。
四、建国前后的国际环境
近代以来，许多国家（包括中国）发展历史证明，当时现代化启动是由外部世界刺激造成的，在外部世界已造成巨大压力并提供了成功的典范后，这些落后国家的社会制度改草和经济发展往往是先有了目标和计划而后开始的，而这种目标的选择和计划的制定又是与其所处的国际环境分不开的。建国前后，我国所处的国际环境，对于建国初期经济体制的形成也产生了一定影响。
第二次世界大战结束以后，国际上形成了以苏联为首的世界人民民主和以美国为首的西方帝国主义两大阵营，这两大阵营对于殖民地半殖民地人民的民族独立和民族解放运动，采取了两种不同的态度，前者支持各国的民族独立和民主运动，支持各国人民反对帝国主义和本国封建主义的运动。而后者为了保护其帝国主义的利益和害怕以苏联为首的世界民主力量的壮大，则反对和阻挠各国的民族解放或民主运动，他们或者直接出兵，或者扶持各国国内的封建反动势力来镇压人民革命运动。中国作为一个半封建半殖民地国家，以国民党和共产党斗争为代表的反动势力和进步势力的斗争，同样引起世界两大阵营的关注，美国则公开支持国民党，并从物质上帮助国民党消灭共产党，而苏联则支持中国共产党。由于中国革命的性质以及上述两大阵营的态度，导致中国共产党必然站到苏联一方，属于世界民主阵营的一部分。
1949年人民解放军解放南京、上海之后，胜利局面已定，在这种情况下，一方面苏联向中国共产党伸出友好之手，在刘少奇秘密访苏期间，斯大林表示将在政治上、经济上支持未来的新申国政府；而另一方面，美国则继续支持国民党政府，虽然南京解放时美国大使馆没有随国民党政府南下广州，但是其大使司徒雷登北京之行的打算被美国政府否定和美国实际上默许国民党军舰封锁上海港口，都表现出美国政府对中国共产党采取了敌视和施加压力，以增加其困难的态度。在这种国际环境下，中国共产党在新中国诞生之初，国家尚未稳固的情况下，只能采取政治上一边倒的政策，全力争取苏联的理解和支持，以避免在国际上处于孤立无援地位。1949年12月，国家尚未安定，毛泽东、周恩来即访问苏联，并与苏联签订了《中苏友好同盟条约》、《关于苏联政府贷款给中国政府的协定》和《关于苏联将中东铁路及旅顺港设施归还给中国的协定》等，说明中国共产党的选择是正确的。尽管如此，中国共产党对西方仍然积极恢复发展经济关系，并在其断绝与国民党政府外交关系的前提下，与其建立外交关系。1950年上半年，中国除了与北欧的许多国家建立了外交关系，与英国也正进行建交谈判，同美国的经济贸易往来恢复很快。由于中国历史上与西方国家的经济往来占有重要地位，因此，新中国仍然尽量保持这种历史关系积极发展对外贸易，以促进国内经济的恢复，中国的大门对西方并没有关闭。中国不愿意在立足未稳的时候，在国际上树敌。
1950年6月爆发的朝鲜战争从根本上改变了中国与外部世界的关系，由此导致的中国与西方世界的公开武装对抗，不仅形成了西方对中国的敌视和封锁，而且美国比中国强大这个事实和紧张的国际关系，使得中国处于巨大的压力之下，来自外部的威胁使得中国政府寝食难安，优先发展重工业和加强国防力量成为新中国的首要任务。在这种情况下，一方面，新中国不得不进一步靠近苏联，争取其经济上、军事上的援助；另一方面，中国共产党不愿意也不可能在经济上和军事上依赖苏联，因为中国的国情和朝鲜战争都表明即使中国想依靠苏联也是靠不住的。
1950年朝鲜战争导致国际环境的恶化，不仅使中国共产党调整了新中国的经济发展战略，而且改变了中国共产党对社会主义制度与资本主义制度之间对立的看法，这些都对建国初期经济体制的形成与演变产生了多方面的影响。
·2。政府主导型经济管理机构的建立和强化
1949年中华人民共和国成立时，根据《共同纲领》的规定，建立起一个以中国共产党为领导核心的、中央集权的、多层（中央、大行政区、省、市（专署）、县、区、乡）政府机构。在各级政府的经济职能方面，则本着《共同纲领》确立的新民主主义经济纲领和政策，通过统一财经土地改革、调整工商业和三反、五反，逐步建立起一个强大的宏观调控系统和对国营经济、供销合作经济实施直接计划管理的庞大机构。
一、政府经济管理职能的确立
新中国应该建立一套怎样的国家管理经济机构及管理体制，是建国前夕中国共产党认真研究的重要问题之一。1949年5月31日，中共中央发出关于莲立中央财政经济机构大纲（草案），这个文件是由刘少奇起草，毛泽东审定，它要求：（1）成立中央财政经济委员会及下属机构（即建国后政务院财经委员会及各部委的前身）；（2）建立大区、省、大中城市财经委员会。随后，刘少奇在各民主党派人士及北平各级党政机关负责人会议上，又对新中国政府的经济管理机构设置及职能作了较为详细的说明：我们在管理上是多设部门……中央政府多设几个部门，地方上也多设一些，省政府不仅有建设厅，还可以有农业厅、商业厅等等。1949年9月第一届政协一次会议通过的共同纲领则规定，中央人民政府应争取早日制定恢复和发展全国公私经济各主要部门的总计划，规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围，统一调剂中央各经济部门和地方各经济部门的相互联系。中央各经济部门和地方各经济部门在中央人民政府统一领导之下各自发挥其创造性和积极性。
实际上，由于中国共产党将新民主主义经济看做是有计划的经济，要避免资本主义的无政府状态，要实行节制资本和统制外贸的基本政策，新中国政府的经济职能就自然要从宏观经济管理扩展到微观经济管理方面。即它不但拥有和直接管理控制国民经济命脉的国营企业，对合作社和公私合营企业的微观决策进行多方面的干预，而且通过加工订货、统购包销等国家资本主义的方式，对私营企业也进行多方面的干预。这样一来，政府的经济职能就变得非常繁重和复杂了。
为了实现上述目标，建国之初，中央人民政府首先在原有中央财经委员会的基础上，扩大并建立了中央政府管理国民经济的机构。1949年9月，根据中央人民政府组织法，成立政务院财政经济委员会，负责指导政府财经各部门、人民银行及海关总署等一切有关经济部门的工作，简称中财委。中财委内设财经计划局、技术管理局、财经统计局、私营企业管理局、外资企业管理局、合作事业管理局、财贸人事局、编译室等业务部门。在中财委之下，设立了财政部、贸易部、重工业部、燃料工业部、纺织工业部、食品工业部、轻工业部、铁道部、邮电部、交通部、农业部、林垦部、水利部、劳动部、人民银行总行、海关总署。中财委及各部委制定的组织条例反映出中央政府的经济职能接近于苏联，大于旧中国和酉方资本主义国家中央政府的经济职能。
除了中央政府加强了经济管理职能外，地方政府也加强了经济管理职能，并在地方政府内设立与中央各经济部门相对应的经济管理机构。
首先，建国初期，中央政府根据各地解放时间不一、政治经济形势差异较大的情况，将全国划分为六个大行政管理区，即东北、华北、华东、华中、西南、西北。每个大区辖数省，大区的最高行政机关是军政委员会，在军政委员会内设立财经委员会，大区财经委员会受政务院财经委员会和大区军政委员会双重领导，大区财经委员会下亦设立财经各部及人民银行区行机构，负责全区的经济管理工作。大区的建立（同级的中共党组织中央局作为中共中央的派出机构），表明出于建国初期的形势需要，地方管理权限还是较多的。一般地来说，全国统一的政策法令，由全区负责具体实施，中央没有�
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