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中国十个五年计划研究报告-第3部分
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方管理权限还是较多的。一般地来说，全国统一的政策法令，由全区负责具体实施，中央没有统一规定的或只有原则性意见的，则由大区自主决定（须报中央批准）或负责具体实施。在大区之下，则按中国传统的行政区划建制，设立省、市、县三级政府经济管理机构。区、乡两级政府一般不设立专门经济机构。其中省和大中城市一般都设有财经委员会，在省、市政府直接领导下负责经济管理工作。这些地方机构，一般受中央及大区经济部门和地方党政机芙的双重领导。
上述政府经济管理机构与企业的关系，主要有以下四种情况：一是国有企业，由中央或地方政府经济管理部门直接管理，并按其所有权及管理权分为中央直属企业，中央所有委托地方代管企业，地方所有企业三种。二是合作社，建国初期，除试办的农林渔业生产合作社是自主独立性的企业外，国家对供销、消费、手工业生产合作社采取了按照系统进行管理的办法。1950年6月成立了全国供销合作总社及大区、省、市、县联社。国家规定，各种供销、消费、手工业生产合作社必须参加全国供销合作总社系统，成为其组织的一员，国家方承认其为合作社。这种劳动人民集体经济组织的各级联社，实际上控制在各级政府手里，成为一种半官方的经济管理机构。三是公私合营企业，公私合营企业中由于有国家的股份，因此政府则通过派遣公股董监事参与经营管理，至于股份及增值的监管权及收益等事项，则委托交通银行代为管理。
四是对人数众多的个体和私营企业，国家则是采取间接管理办法。在城市，由工商管理局负责行政管理，政府各业务部门负责业务指导；在农村，则基本上以是否合法为界限，由农民自主经营。
二、政府经济管理机构职权的扩大
建国初期建立的统一领导、适度分权、按行业或产品设置管理机构白勺条？块结合的管理体制，适应了当时的情况，既促进了经济秩序的恢复和集中了财力，也调动了地方因地制宜的积极性，效果比较好。此时的条？块结合的管理体制，既可以向以块为主转化，也可以向以条为主转化。但是，由于中国共产党在制定第一个五年计划和提出过渡时期总路线的过程中确定的优先快速发展垂工业的赶超战略，是建立在我国经济非常落后、资金和高科技人员都非常匮乏的基础上的，因此将有限的资源集中在国家手中，尤其是中央政府手中，就必然成为经济管理体制变革的预期目标，一五计划时期我国体制就是向以条为主转化的。但是，这种体制演变的方向从一开始就潜含着两个矛盾：第一，随着财力物力集中到国家和＋中央，就必然要增加政府经济管理部门的人员和机构，这就会造成机构重叠、臃肿和权力分割，结果反而导致办事效率下降、官僚主义盛行，人才浪费、也很短缺。这与变革的初衷形成矛盾。第二，以条为主的管理体制，在压抑了地方政府的积极性和因地制宜的好处的同时，还削弱了各行业、各部门之间的横向联系，容易导致各部门、各行业之间的矛盾，这又需要合并机构或建立新的综合协调机构，增加管理层次。因此，中央集权的过程，必然与反对官僚主义的各种运动相伴随，也必然导致周期性的集权和放权。
1953年开始实施第一个五年计划以后，优先快速发展重工业战略和向社会主义过渡都需要加强政府的计划管理机构。1952年底，为了适应大规模经济建设和集中权力于中央，中央政府开始对政府经济机构进行调整。从1953年起，撤销了大区一级政府机枸，中央与地方的关系改为由中央直接领导省市级政府。与此同时，中央机构得到加强，一是在中央人民政府内成立国家计划委员会，与政务院并行受中央政府领导；二是增设了以下几个经济管理部门：第一机械工业部、第二机械工业部、地质部、建筑工程部、粮食部、中央工商行政管理局、国家统计局，贸易部分设为对外贸易部和商业部。
1954年召开的第一届全国人民代表大会通过了新中国的第一部宪法。根据规定，人民代表大会为国家最高权力机关、中央人民政府改为国务院。国务院在原政务院个工作部门的基础上，增加到64个，其中增设的经济管理部门有：国务院第三办公室（负责重工业）、国务院第四办公室（负责轻工业）、国务院第五办公室（负责财贸）、国务院第六办公室（负责交通）、国务院第七办公室（负责农林水利）、国务院第八办公室（负责对私改造）、国家建设委员会、地方工业部、中央手工业管理局。
1954年以后，随着国家经济规模越来越大分工越来越细，国务院又陆续增设了一批经济管理部门，到1956年，共增设了国家经济委员会、国家技术委员会、电机制造部、森林工业部、农产品采购部、农垦部、水产部、物资供应总局、城市建设总局，重工业部分设为冶金部、化学工业部和建筑材料工业部，燃料工业部则分设为煤炭工业部、石油工业部和电力工业部。从1955年开始，中共中央针对当时存在的机构庞大、人员逍多、文牍主义、官僚主义等不合理现象，对中央机构和人员进行了精简。1956年5月，人大常委会第40次会议决定设立国家经济委员会，来负责国民经济年度计划的编制和实施。
国家计委的职能则集中于编制中长期计划。
在国家投资管理方面，则成立了国家建设委员会和建筑工程部。
在工业方面，加强了条条领导，各工业部的职能一般分为两个部分，一是直接管理中央所属企业，一般实行部－局－＋企业三级管理体系（特大企业一般实行部·叫－企业两级管理体系）；二是间接管理（业务指导）地方国营企业和其他经济成分的企业。
以第一机械工业部为例：1952年9月正式成立。当时直属企业为114家。成立时的机构设置如下：办公厅；工具机器制造工业局；重型与矿山机器制造工业局；动力机器制造工业局；一般机器制造工业局；电器工业局；汽车与拖拉机制造工业局；船舶工业局；机车车辆制造工业局；基本建设工业局；供应局；销售局；设计总局。1953年又成立：计划局、技术局、基本建设局、生产局、会计局、教育局。
1954年，中央为了加强对地方工业的统一领导，在国务院内成立了地方工业部。
地方工业部的职责为：在商业和外贸方面，将中央贸易部分解为对外贸易部和商业部。
又将原中央贸易部的粮食公司与中央财政部的粮食总局合并，成立粮食部。
粮食部是一个典型的政企合一的组织。
为了加强对农产品购销的管理，1955年又成立农产品采购部，1956年成立水产部、城市服务部。在1956年以前，为了贯彻党在过渡时期总路线，加强对农业、手工业和资本主义工商业社会主义改造的领导，政府内还设立了许多这方面的领导机构。由于政府对分散的、落后的个体和私营经济缺乏基本的准确的统计资料和信息，因此，国家对它们的计划管理，则是采取以估计数字为基础的间接计划管理办法。在这方面成立的机构，主要有国务院各办公室以及地方政府专管社会主义改造的机构。
三、中央政府与地方政府经济权限的划分
如何适当划分中央与地方管理权限，对于中国这个人口众多、经济发展非常不平衡的大国来说，是一个重要而又难以解决的问题。
建国以后，由于革命战争尚未结束，政府开支浩大，另外，国民经济长期受帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压迫及战争的破坏，一时难以恢复，因此政府财政收入有限。而同时，由于过去革命战争的需要和各地解放时间不一，在财政经济管理方面她方也有较大的权限，结果出现军费由中央出，而税收由地方收的收支不正常情况。
3月以前，中央政府不得不靠发行货币来弥补巨额财政赤字。此外，在建国之初，百废待兴，市场供求关系紧张，国家也必须将有限的经济力量集中到中央政府手中，才能最大限度地发挥其作用，以便达到控制市场，有步骤地、分别轻重缓急地安排各种支出。
正是由于实际需要，中央人民政府于1950年3月决定统一国家的财政经济工作。
这次统一财经工作，主要是在财政、金融、国营企业的管理等方面将过去一些地方权力收归中央，加强了中央政府权力。在中央与地方的关系上，强调了加强集中统一领导的必要性。统一财经的主要内容为：（1）在财政收支方面，实行统收统支，将财权集中于中央。（2）在商业贸易方面，规定各地国营贸易机关及企业的业务范围的规定和物资调动，均由中央贸易部统一指挥，非经中央贸易部批准，各地贸易机构和公司不得改变中央贸易部规定的业务计划；设立贸易金库制度；一切部队、机关、政治团体，不得经商。（3）在工业方面，将国家所有企业，按重要程度及规模大小，分三种办法管理，一是归中央所有并由中央直接管理；二是归中央所有，委托地方管理；三是划归地方所有并管理。划分的结果，地方所有的国营企业多是一些规模小、技术落后的小型企业。（4）在金融方面，指定中国人民银行为国家金融管理和调度总机构，中国人民银行除对外汇实行统一管理外，还对所属分支机构及其他国家专业银行的存货负有指导监督责任。
统一财经对于实现财政收支平衡和控制市场、稳定物价起到了决定性作用，使国民经济迅速走上正常运行。但是，由于权力集中到中央，使得经济工作的灵活性和地方政府的积极性都受到束缚。针对这种情况，1951年5月，政务院发出关于划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定及关于1951年度财政收支系统划分的决定、国营工业生产建设的决定等文件，重新划分了中央与地方的经济权限。【贺氏藏书·刘大海精校】
上述文件规定，在继续保持国家财政经济工作统一领导、统一计划和统一管理的原则下，把一部分适宜于由地方政府管理的职权交给地方政府。其中包括：把一部分国营工业企业，一部分财经业务划归地方管理；地方的工业、财政、贸易、交通等经济事业，除保证政策、方针、重要计划和重要制度全国统一以外，经营管理工作和政治工作，都由地方负责；对地方工业，要采取积极发展的方针，鼓励和支持各级政府办工业的积极性。
与此相适应，在财政体制上，实行统一领导下的中央、大区和省市之间分级管理体制，除已经规定的地方税外，货物税、工商税等一部分税种和烟酒专卖利润实行中央与地方按比例留成的制度，依率计征的农业税超过部分也实行分成；地方工业利润在一定时期解除上缴国库的任务，用来发展地方工业；地方企业按年向国家缴纳的折1日费，也可酌情作为国家对地方工业的投资。
关于国营地方工业的经营范围，中央规定为：（1）不在输电网内的独立发电厂；（2）小型矿山的经营；（3）制造农具及小五金的铁工厂；（4）建筑器材工业（如砖瓦窑、锯木厂等）；（5）纺织厂与针织厂；（6）民用被服业；（7）她方需要的食品工业；造纸厂与印刷文具业；（9）制造日用品的化学工业；（10）地方性的公用事业及其他地方需要而中央尚难筹办的轻工业。
地方国营工业的经营发展方向为：（1）面向农村，解决广大农村缺乏的生活资料与生产资料；（2）为国家企业加工，成为国家企业得力的助手；（3）主要利用当地的原料；（4）地方财力与人力能办到的中小型工业，特别是生产民用品的轻工业。1953年以后，中央权力逐步强化，关键是取消了过去权力较大的大区一级地方政府。
1。在财政收支方面，实行中央、省、县三级财政。由于中央条条管得太多，甚至管到地方预算分配，1953年9月29日中财委发出关于核定分配预算范围的规定，指出，此次全国财经会议，曾批判了过去条块不能结合的分散主义情况，并决定在中央已核定地方预算范围内，由地方因地制宜作统一调剂使用。中央在九月五日并已电告各地在案。但在会议以后，发现中央有些部门（有时会同财政部门）仍不断条条下达分配预算，直接通知省市，这显然是不符合全国财经会议决定精神的。为此，特请示中央批准，作如下规定：一、凡在全国财经会议以后（8月15日以后）条条下达分配的预算，凡属地方预算范围内者，一律由大区掌握统一调剂；今后中央各个部门一律不得再对省市直接条条分配地方预算。
2。在国家投资方面，随着大区的取消，国家基本建设投资额的80％以上由中央各部掌握，由于地方政府所拥有的机动财力很小，投资有限，不仅其投资基本上都属于规模较小的（限额以下）的地方企业，而且也必须报请中央有关部门审查备案。
3。在国营企业管理方面，中央直属企业数量增加，一般大申型企业都收归中央各部管理；同时中央所属企业在计划、人事等过去需要与地方政府协调和听取其意见的方面，也逐渐实行以条条为主的管理；留给地方的国营企业，一般规模不大，盈利不丰。
4。干部调配方面，随经济建设需要，全国统一调配党政干部、管理干部、科技人员、技术工人。
在计划管理方面，1956年李富春提出在计划体制上，要实行分级管理。即凡需要全国统一平衡的各项重要指标，由国家计委、国家经委综合平衡，并报国务院批准后列入国家计划，由国务院统一下达；地方性的、局部性的、属于地区平衡或者各部门自行平衡的各项指标，则由各省（市）、自治区或各部门因事、因地制宜地自行平衡和安排，同时应报国务院备案，以便经过综合纳入国家计划；其他许多次要的、种类繁多而情况又不易掌握、因而无法一一纳入国家计划的指标，则由地方或者各基层单位自行安排，国家只从大的方面加以筹划，并从价格政策、供销关系上加以调节。
·3。党对政府经济工作直接领导体制的形成
中华人民共和国是在中国共产党的直接领导下建立起来的，中国共产党始终处于对政府的绝对领导地位。1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《共同纲领》，确定中国共产党对国家的领导地位。建国的时候，毛泽东就说：领导我们事业的核心力量是中国共产党，指导我们事业的理论基础是马克思列宁主义。这一时期，中共对国家的领导方式，基本上延续了战争年代的一元化领导。但是，党对政府的领导，尤其是对政府经济工作的领导，主要有两种方法，一是党的各级组织（从中央政治局到地方党委）直接抓经济工作；另一种方法就是通过在政府里的党员及其组成的党团、党组等，间接领导经济工作。
从党员担任的党内和政府职务看，实际上是党政合一的。中共中央书记处的5名书记中，有4名分别担任中央人民政府委员会主席、副主席和政务院总理。中共许多高级领导人被选人中央人民政府委员会，分别担任政务院副总理、政务委员以及政府中其他重要职务。在大行政区一级，中共各中央局书记一般也同时担任军政委员会主席或人民政府委员会主席。
1950年8月7日，毛泽东在中财委关于全国进出口会议报告上批示：政务院所属各部每次召篥会议决定政策方针，都应如中财委所属某些部门一样，做出总结性报告，呈报我及中央书记处看过，经同意后除用政务院、各委或各部自己名义公告执行外，有些须用内部电报通知各地。其方式就如这个电报一样。过去有些部门这样做了，有些部门尚未这样做，请周恩来同志通知所属一律照办。军委所属各部亦然。
建国初期，中国共产党除了采用第一种方法外，还比较注意通过政府内的党委或党组来领导政府经济工作。1949年11月，中共中央政治局通过《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》，规定在中央人民政府党委会下，按照党员人数和工作部门的性质，暂分设政治法律委员会分党委、财政经济委员会分党委、文化教育委员会分党委、中央人民政府委员会直属机关分党委、最高人民法院及最高人民检察署分党委、政务院直属机关及最高人民监察委员会分党委。
决定还具体规定中央人民政府内党委会的基本工作任务，主要是：（1）按照中央人民政府的政策和决议，保证行政任务的完成。正确地团结党外人士，帮助其进步，取得成绩。保守国家机密，注意政府机关内及周围有无敌情。（2）教育党员保守机密。组织党员学习，提高党员的政治和业务水平。（3）统一领导，吸收党员，征收党费，审查与鉴定党员及执行党的纪律等工作。
与此同时，中共中央又做出《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》。《决定》指出，为了实现和加强中国共产党对中央人民政府的领导，以便统一贯彻中共中央的政治路线和政策，依据党章规定，在中央人民政府中担负负责工作的共产党员组成党组。党组必须保证执行中共中央一切有关政府工作的决定。据此，政务院成立党组，最高人民法院和最高人民检察署成立联合党组，由中共中央政治局直接领导。
政务院党组又分为政法、财经、文教、监察等分党组及各部、委、办的党组小组，并设党组干事会统一领导各党组的经常性工作。后撤销党组干事会这一层次，各党组、分党组及政务院直属部门的党组小组，均受中共中央领导。这一时期，在各人民团体和地方各级国家机关中，也陆续建立党组。
1953年上半年，毛泽东鉴于财政部在修订税制过程中事先没有经过中央政治局和毛泽东审批的问题，在批评分散主义的口号下，加强了党对中央政府工作的领导。
3月10日，中共中央发出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的泱定（草案）》。4月26日，中共中央转发中共西南局对加强西南行政委员会各部门工作的领导的规定，要求各地仿照执行。该《规定》要求政府各部门内党组实行严格的请示与报告制度，西南局通过直接领导各党组来领导西南行政委员会工作。
1953年4月28日，中共中央制定《中共中央关于加强对中央人民政府财政经济部门工作领导的决定》，提出！由于国家建设计划已于今年开始，而争取完成并超额完成1953年度的建设计划，又成为贯穿全年压倒一切的中心任务，因而全党进一步加强对于财政经济工作的领导，首先是进一步加强对于中央人民政府各财政经济部门工作的领导，就成为十分必要。《决定》规定：鉴于经济工作日益复杂和任务繁重，将原来中央政府经济工作由政务院总理周恩来和中财委主任陈云抓总，改为由多位党的领导人分担：1重工业部、第一机械工业部、第二机械工业部、燃料工业部、建筑工程部、轻工业部、纺织部归国家计委主席高岗领导；2铁道部、交通部、邮电部归政务院副总理邓小平领导；3农业部、林业部、水利部、合作总社归国家计委副主席邓子恢领导；4劳·动部归国家计委委员饶漱石领导；财政部、粮食部、商业部、外贸部、人民银行、工商衍政管理局、物资储备局仍归中财委主任陈云领导。1953年8月11日，周恩来在全国财经会议上所作的《结论》（1953年10月中共中央批转并刊登党刊）又一次指出：党的统一领导原则，在任何时候都必须坚持。……各级政府工作的同志必须服从党的领导，地方各级党委同志必须抓紧政府工作，尤其是财经工作，党的部分组织必须统一服从中央，以减少或避免可能发生的错误。事后毛泽东在全国财经会议上的讲话中再次提出：一切主要的和重要的问题，均要交党委讨论批准，政府执行；次要的可由党组办，一切包下来就不行。
为了加强中共中央对地方的领导，中国共产党还适时调整与新建了地方各级党组织。到1949年底，组建华北、东北、西北、华东、中南、西南6个中共中央局，山东、新疆、内蒙、华南4个中共中央分局，24个省委和17个区党委，134个市委（内有6个中共中央直属市委），218个地（盟）委，2142个县（旗）委，15494个区委，约20万个支部。各级党委在本级行政区中是最高负责机关，统一领导地方的各项工作。
对于地方党委与上级政府部门的关系，1953年4月2日，中共中央鉴于中央各部门的条条领导和指示很多，有许多指示脱离实际，规定：认为凡对生产有妨碍的工作，不论是中央嘟一个部门部署的，只要当地党委认为有必要推迟进行，均可提出请求，推迟进行。此外，根据主观主义设想根本不符合实际情况的任何上级的命令指示，必须加以废止或修改者，地方党政有权提出意见。周恩来在会议上作的结论也提出：党的统一领导的�
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