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中国十个五年计划研究报告-第4部分
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总之，建国以后至1957年，中国共产党通过不断加强其对政府经济工作的直接领导，最终形成党政不分、甚至以党代政的运行行政体制。
1949－1952年，政府及各经济部门基本上是在中共中央和各级党委领导下开展工作，至于政府各部门的工作则是在其内部党组直接领导下运行的。
1953年中共中央要求各县县委内成立财政贸易部，1955年重申这个指示，要求各地必须尽快建立。
1956年9月，国家计委主任李富春在中共八大上提出：为了迅速提高计划工作的水平，我们要求各级党委加强对计划工作的领导。计划工作是我国进行社会主义建设和实行计划经济的一项重要而又繁重的工作，也是各级党委为了加强对社会主义建设的全面领导所必须掌握的一个重要环节。
·4。计划管理机构的建立和加强
早在建国以前，中国共产党在探索和设计未来新中国的经济管理体制时，就认为新民主主义经济是有计划的经济，国家将在一定范围内对国民经济实施宏观计划和微观计划管理。
建立计划管理机构，是实行计划管理的前提。1948年底，东北全境解放，首先进入经济恢复时期，由于东北地区的国营经济在现代工矿交通业中占90％以上的比重，为了实施有效的管理，为了对东北地区的经济（主要是工业交通）恢复发展实行计划管理，东北人民政府于1949隼1月成立了东北经济计划委员会及下属机构。中央人民政府成立后，在当时管理全国经济工作的政务院财政经济委员会中设立了财经计划局，并在地方财委中设立了相应的机构。1951年7月，中财委召开全国财经统计工作会议，决定在1951年至1952年间建立起各级统计机构。
1951年11月，中财委召开的全国计划工作会议鉴于已经成立的国家各级计划管理机构还没有明确的组织机构，没有配备足够数量的干部，而且没有认真地规定出他们的职权和工作方法，向中央提出了《关于中华人民共和国计划机关的结构、职权和工作方法》的报告。该文件提出：国家计划管理机构应该分为四个层次：中央计划机关，大行政区计划机关，省和大城市计划机关，地方基层计划机关。
为此，会议提出：
加强计划工作机构，省（市）以上各级财经委员会（东北为计委会）实际上担负着双重任务，即计划管理与行政管理。应使各级财委完全逐步转变为计划管理机关，目前财委应加强对计划工作的领导，因此，省（市）以上各级财委，把行政与计划的机构合并起来，在财委之下设置进行计划与行政工作的必要的各部门，财委主任、副主任之中，固定专人领导计划工作。这次会议还提出了计划工作的方针任务以及计划的编制办法。1952年3月7日，中共中央批转了中财委关于这次计划工作会议的报告并转发了中南区执行经验。随后，各地政府部门计划管理机构逐步建立起来。与此同时，在中央财经各部及中央所属企业内，为了贯彻1951年中财委制定的各项计划报表制度，也都成立了相应的负责针划统计工作的局、处、科、股等，并确立了具体职责。
在1956年以前，由于我国还是一个多种经济成分并存的所有制结构，同时也由于政府不仅对分散的、落后的个体和私营经济缺乏基本的准确的统计资料和信息，而且对于国营经济和合作社经济实行指令性计划管理的信息也是不足的，因此，国家的计划管理是采取直接计划与间接计划相结合，统计数字与估计数字相结合，专职计划管理部门与其他经济部门相结合的办法，因此，计划管理的职能机构就不仅仅限于计划管理部门了。在计划管理的分工方面，各级计划机关除负责综合平衡外，着重注意直接计划，即国家投资、国营企业和非农业生产的合作社经济；至于间接计划方面，即对农业、手工业和私营工商业方面，则由国务院各办公室、各部和各省（市）、自治区分工管理，也就是说，间接计划管理主要由国务院负责社会主义改造的各办公室和地方政府来负责。
一、中央政府计划管理机构的建立
最早的中央计划管理机构是中财委的财经计划局，由宋劭文任局长。该局是中财委在成立之初就设立的机构。在1950年，财经计划局内设立了14个处：综合计划处、基本建设处、财政金融计划处、贸易计划处、重工业计划处、燃料电力工业计划处、轻工业计划处、她方工业计划处、农业计划处、交通运输计划处、统计处、物资供应处、秘书处等。
1951年11月，中财委召开全国计划工作会议，这是新中国第一次全国计划会议。
会议讨论了计划工作的方针任务和组织机构等问题。会议提出：中财委是国家最高计划领导机关，中财委的计划局则是中财委在计划方面的工作机构，应大力充实加强；中央各部、署的计划司（局）应仅仅保留其纯粹计划和统计部分的机构，它们的计划和统计工作职能为：编制国家计划，计算、检查和监督这些计划的执行情况，研究个别经济问题，以及调整下级机关、指导企业部门和基层经济单位的计划工作。
1952年，随着国民经济恢复任务基本完成，国家即将转入大规模经济建设，中央开始着手筹建国家计划委员会，11月15日，国家计委正式成立。国家计委直属中央人民政府，由中央人民政府副主席高岗任主任，计委内设16个计划局、一个私营企业计划处和一个统计局。
乙、在国家计划委员会下增设国家建设事业局及国家物资分配局……责成中央组织部迅速抽调干部，建立和加强国家建设事业局及国家物资分配局……使其迅速组成并开始工作。国家计委从1953年开始工作，在1953年1月至5月期间，参考苏联计划机构的经验，成立了16个工作部门，其主要工作是在中财委计刘工作的基础上编制1953年的年度计划。1953年5月以后，由于中财委分为几个办公室，着重管理财政金融贸易，于是计委又兼管了8个工业部的工作，中财委的物资分配局、中央建筑工程部的城市建设局也都分别并入计委的国家物资分配局和国家建设事业局。国家计委李富春从苏联谈判回来以后，基本建设的工作量增加，对外技术合作工作也交计委办理，为适应这种情况，计委机构相应增加到22个工作部门。
1954年2月1日，中共中央根据国家计委报告反映的中央人民政府各部及其所属专业局与基层企业单位和事业单位的计划机构，亦很不健全，也需要适当充实和加强发出《中共中央关于建立与充实各级计划机构的指示》。
指示要求！中央人民政府所属各国民经济部门和文教部门，必须建立和健全计划机构，并应把计划机构逐级建立到基层工作部门及基层企业单位，这些计划机构为各该部门的工作单位之一，其工作受各该部门首长的直接领导；中央各部门的计划机构在业务上应与国家计划委员会的有关各局（处）建立经常的、密切的联系。关于上述计划机构的任务，中共中央规定：中央人民政府所属各国民经济部门和文教部门及其所属各级计划机构的主要任务是：根据党和国家总的路线、方针、政策和统一的计划，根据直属主管上级的指示，按照准确的统计资料和先进的技术经济定额，发掘潜力，正确地编制年度的（包括季度的计划，基层企业单位还应编制每月的计划）和长期的生产计划、基本建设计划、事业、财务及其他方面的计划；经常检查计划的执行情况，发现问题，及时向上级提出关于计划执行情况的报告和保证完成计划措施的建议。1954年11月，国家建委成立，于是计委孰将基本建设方面的行政性与组织性的工作以及技术合作工作交给建委，但是基本建设计划和专家、实习生的计划工作仍然由计委管理。与此同时，1954年6月，国家决定撤销大区一级行政机构，国家计委从过去面对6个大区的地方计划单位变成需要面对28个省市，于是国家计委的工作机构又增加到24个。
根据1955年中央批准的建委职能，它总的任务是：在中央批准国家建设计划后，统一地组织以工业为重心的国家建设计划的实现，从组织上、经济上、技术上采取措施，保证国家基本建设特别是141项建设的进度、质量，并力求经济节省。为实现这一总的任务，建委负责审查厂址（工业地区分布由计委负责，分布确定后地址选择由建委负责），审查民用工业及民用建筑的初步设计和设计预算文件，审查并推广标准设计，审查城市规划，推广苏联建设方面的先进经验和科学技术成就，研究并改善设计机构和施工机构的组织与工作，有关设计及基本建设各方面的协作，检查建设进度，检查工程质《国家计划委员会关于地方各级计划机构和干部情况的报告》，1953年12月31日。
量，组织验收，制定有关基本建设和技术政策的规章、条例，制定技术、劳动和经济定额及有关设计和施工的各项标准规范等。目前并暂管技术合作工作。至于基本建设任务计划的确定和变更，投资的决定与增减，总的进度的掌握，仍归国家计划委员会负责。与当时的苏联建委相比，建委的成员大多数是专家，因此建委在技术上具有很高的权威，而我国由于缺乏专家，建委主要由管理干部组成，暂时还不能像苏联建委那样承担起管理基本建设设计和技术管理职能，只得将施工中的计划、财务和具体组织工作，交给施工企业及其主管部、局负责。
统计工作是计划管理的基础，没有准确、充分、及时的经济运行资料和数据，计划管理就必然陷入盲目和混乱。1953年进入大规模经济建设和实施第一个五年计划后，月8日，政务院即发布《关于充实统计机构加强统计工作的决定》，随后，中财委发出贯彻上述决定的《关于充实中央财经各部统计机构的通知》。
1955年9月，国家计委根据中央要求其精简机构的指示，提出精简30％的人员。
即从近2200人（其中干部1641人，勤杂人员556人）精简为1454人（其中干部人，勤杂人员183人）。
新的局一级机构设置为：（1）主任办公窒；（2）办公厅；（3）国民经济综合计划局；（4）国民经济长期计划局；（5）工业生产综合计划局；（6）基本建设综合计划局；（7）重工业计划局；（8）燃料工业计划局；（9）机械工业计划局；（l0）军事工业计划局；（11）轻工业计划局；（12）农林水利计划局；（13）商业计划局；（14）对外贸易计划局；（15）劳动工资计划局；（16）交通运输计划局；（17）成本物价计划局；（18）财政金融计划局；物资分配计划局；（20）机电设备分配计划局；（21）文教卫生计划局；（22汗部培养分配计划局；（23）研究编辑部；（24）党、团委办公室。
1955年5月25日，苏联最高苏维埃主席团下令改组了苏联部长会议国家计划委员会，将其一分为二，即分别成立国家计委和国家经委，前者主要负责制定国家中长期计划；后者则主要负责制定并实施年度计划。
苏联改组国家计委的原因，同样在中国也存在着。由于国家计委兼管长期计划和年度计划，所以往往忙于编制和修订计划，忙于日常的经济事务，缺乏系统的调查研究，缺乏远见，容易为某些一时的、局部的现象所影响，对经济发展的客观规律，特别是过渡时期的经济特点研究不够，结果计划下达得迟，娈得多。针对这种状况，为了使国家计把长期计划和年度计划分为两个机构来管理。
1956年全国人大常委会第四十一次会议通过关于国务院组织机构改革的决议，决定将中央的计划管理机构划分为二：即国家计委和国家经委。国家计委将专心从事中长期计划的编制，年度计划则由国家经委负责。
国家经委的主要任务为：（1）在五年计划和长远计划的基础上，编制国民经济的年度计划草案，主要生产资料供应（物资平衡）计划草案，提请国务院审查批准。草拟并向中央和国务院提出有关审查国民经济年度计划草案的必要资料；（2）根据年度计划和中共中央、国务院关于发展国民经济方面的各项指示、决定，检查各部和各省、市、自治区的执行情况，发现重大问题，并且每季度向中央和国务院提出报告，特别是提出关于消除薄弱环节和个别经济部门发展中落后状况的必要措施的报告。向各部和各省、市、自治区领导机关提出有关年度计划执行情况检查结果的建议；（3）配合国务院各办公室组织各邻接部门的协作事项；（4）办理中央和国务院交办的有关年度计划的各项工作。【贺氏藏书·刘大海精校】
国家经委设立以下33个工作部门：（1）国民经济计划综合局；（2）工业生产计划综合局；（3）基本建谩计划综合局；（4）劳动工资计划局；（5）财政金融计划局；（6）成本物价计划局；（7）地区计划局；（8）冶金工业计划局；（9）化学工业计划局；（10）建筑材料工业计划局；（11）煤炭工业计划局；（12）电力工业计划局；（13）石油工业计划局；机械工业计划局；（15）国防工业计划局；（16）经济动员计划局；（17）轻工业计划局；（18）纺织工业计划局；（19）食品工业计划局；（20）地质计划局；（21）城市建设计划局；（22）包工计划局；（23）农林水利气象计划局；（24）森林工业计划局；（25冰利资源综合利用计划局；（26）商业计划局；（27）对外贸易计划局；（28）交通运输计划局；（29）文教卫生计划局；（30）干部培养分配计划局；（31）研究编辑室；（32）办公厅；（33）经委主任办公室。人员编制为1417人，成立时实际仅有647人，比当时苏联经委的2300人少很多。此外，国家物资供应总局也归经委管理。
1957年，国家经委根据中共中央精简节约方针着手机构改革时，国家经委又根据抓大事、提高工作效率和减少重复劳动、减少层次的原则，准备将工作部门合并改组为24个，人员编制压缩到898入。
二、地方政府计划管理机构的建立
最早建立地方计划管理机构的是东北地区。东北地区1948年11月即全境解放，从1949年即进入全面经济恢复时期，比关内几乎提前一年。另外，由于东北地区的城市经济中，国营经济的比重较高，特别是重工业和能源交通等，因此也需要实行计划管理。1949年1月18日，中共中央东北局、东北行政委员会作出关于成立东北经济计划委员会及各级计划机关的决定，规定：（1）在东北财经委员会内，成立计划委员会，负责制定1949年整个东北地区国民经济建设的初步计划，并使之成为全区计划经济的领导机关；（2）在东北行政区一级的工业、农业、军需、铁路、交通、商业、财政、银行各部门以及所属系统之内，成立计划处或计划科，专门负责计划工作；（3）在各省及大区直辖市的财经委员会内，设立计划处，专门负责该省、市区域内的全部经济建设的计划工作。
但是各省（市）计划委员会的成立，则有早有晚。例如，吉林省计划委员会迟至1950年7月1日才正式成立，辽西省计划委员会于1950年9月才成立。至于县一级计划管理机构，一般是在1950年底至1951年初建立的。例如昌北县人民政府于1951年2月建立计划统计科，1951年成立县人民经济计划委员会，12月将计划统计科改为县计划委员会办公室。到1951年底，该县计划委员会设正、副主任各1人，委员12人；办公室有干部5人；各区均由农业助理1人兼作统计作；全县各村已有专业统计员名，占全县155个街村的72。9％，其余各村均由村文书兼作统计工作；在县业务系统中，共有计划统计人员71名，工商科、财粮科、企业科均有专业计划统计员，农林科、文教科均有兼作统计工作的干部；税务局、合作社、国营贸易公司计划统计组织比较健全；另外，县营企业还有专业统计员2名，兼任统计员8名；全县合计共有计划统计工作人员218名，其中计委系统127名，业务系统81名，这些人员过去大多数未做过计划统计工作，业务不熟悉。各部门及下属的计划机构，成立的时间也是参差不齐。例如，最强调进行计划管理的工业部门，大区工业部门的计划管理机构成立于1949年初，但是下属的计划机构，直到1950年初，部分单位才建立起基本建设、物资平衡、成本财务和劳动工资的计划机构，而且还不健全。
东北地区计划管理机构成立后，经过一年的实践和探索，到新中国成立以后，又根据中央政府的批准，于1950年6月8日颁发了《东北人民政府人民计划委员会组织条例》和《东北区各省（市）人民计划委员会组织条例》。
《东北人民政府人民计划委员会组织条例》规定：东北计划委员会在东北人民政府直接领导下工作，其基本任务为：（1）缟制全东北国民经济计划及其实施方法与实施程序，提交东北人民政府审核批准；（2）领导东北人民政府所属各经济部门及各省市的计划工作；（3）应使东北国民经济各部门的发展计划，符合于中央人民政府所规定的任务，并使全东北国民经济计划与全国国民经济计划密切结合；（4）制定发展公私经济的方针，以便实现国民经济计划，提交东北人民政府批准；（5）规定培养国民经济所需的各种干部之各项措施，提交东北人民政府批准；（6）寻求完成与超过国民经济计划的补充资源。
根据规定，东北计划委员会的工作范围为：（1）根据东北行政区各部、各省市的计划草案和中央人民政府所决定的任务，编制长期、年度、季度的国民经济计划，呈交东北人民政府审核批准，并对东北财政部的预算做出结论呈交东北人民政府；（2）对各部、各省市提出的各项计划草案做出结论呈交东北人民政府；（3）研究政府交来或本身发现的有关国民经济建设的问题；（4）经过科学技术专门委员会组织科学调查机关及经济研究机关，借以研究东北生产力，以便动员东北现有资源后备，去完成与超过国民经济计划；（5）拟定对国民经济具有重要意义的工农业产品的物资平衡表及分配计划，呈交东北人民政府批准并统一分配；（6）系统地检查计划执行情况，并根据检查情况向政府提出建议；（7）审定各部、局及各省市有关国营、合作社营及私营经济酌一切计划建议和生产计划，并使之与全国计划协调。
《东北区各省（市）人民计划委员会组织条例》除级别、管理层次和机构人数有差别外，工作任务和性质基本同《东北人民政府人民计划委员会组织条例》－样。条例规定：根据各省（市）的大小、工作繁简，计划委员会的人数暂定30人至50人；统计局或处亦为各省（市）计划委员会的组成部分，人数暂定15人至30人；各县设计划统计科，内分计划、统计两个股，工作人员暂定5人至7人。
1951年11月9日，东北计委试行《东北人民政府经济计划委员会各业务处、局工作任务的暂行规定（草案）》，比较具体地规定了现有的综合计划处、工业处、农林处、物资统计分配局、交通运输处、基本建设处、贸易合作处、财政金融处、成本物价处、劳动工资处、统计局11个业务部门的主要职责和工作范围。
先行一步的东北计划管理机构，实际上为后来其他地区计划管理机构的建立提供了经验。
1953年2月13日，中共中央发出关于建立计划机构的通知：通知要求：各大区的行政委员会和各省、市人民政府的财经委员会应担负起计划管理任务，其计划业务应受国家计委指导。各大区行政委员会、省、市人民政府，应由财委主任或副主任专门负贵计划工作。大区、省、市按照工作繁简在财委原有编制外，另设包括30人到人的计划局或处，分设若干计划组进行工作，受同级财委及上级计划机关的双重领导。
专署、县的计划机构的编制待五月全国编制会议决定。为适应计划工作的需要，在建立和健全计划机构的同时，必须建立和健全统计机构，各级统计机构的编制，各级党委应按照全国编制委员会的规定，迅速把干部配齐；各大区、省、市的统计部门，应受各该级财委指导；各级统计部门应经常供给各级计划部门统计资料。据1953年12月31日国家计委给中央的报告，经过他们派人对华东、中南、西南地区的了解，这三个地区省、市以上的计划机构均已建立，至于专区、县以下，则均无计划机构。就已经建立的计划机构来说，组织亦很不健全：骨干少，干
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