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城管执法操作实务-第18部分
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（一）现场自我劫持
相对人不愿接受执法者的处罚，又无力挽回现实，在一种失控性情绪的推动下，拿着刀具、砸碎的酒瓶子、尖锐的金属物等器物，将锋利的尖刃处对准自己身体的关键部位——咽喉、颈动脉、心脏、太阳穴等，保持着一种随时都可以自杀的架式。相对人此时虽然没有说话，但执法者已经完全明白了，他要干什么，后面会出现什么。此时，执法者头脑一定要冷静。
首先，要稳定相对人情绪，可以说一些：“你不要激动”，“你最好不要这样”之类的话。给相对人以心理上的安慰，使相对人的冲动情绪能得到缓和。相对人感到保持着一种拟自杀的行动，是一个很累、很难、很尴尬的事情，也就不愿意这样做下去了。
其次，将已经暂扣的物品，立即归还给相对人。再主动询问相对人：“你对今天解决这个问题有什么好的办法？…‘先说出来我们听听，如果可以的话，那我们就可以商量着办，不过现在你这样可不是想解决问题的办法！”
再次，执法者要以较为平和的语气，主动地问相对人：“你出来经营的目的是什么？”“你不光是为了你自己活着吧，家里的好些人还等着你拿钱回去生活呢！但不过你也要明白一个道理，不能违法经营，想经营可以去找一个允许摆摊设点的地方进行。如果你没有地方，我们为你去找一个，怎么样？”
例如，在某市一个行政区内，有个拉着整车苹果卖的违法经营人，在受到城管执法者的劝阻和制止时，他非但不接受执法者的纠正，还理直气壮地问：“我花了这么大的代价，才把这些东西弄到这里来卖，你们说不能卖就不能卖了，那我的损失谁来赔？”执法者当时就回答说：“这与我们无关。因为你属于无照经营，是违法经营之列，应该被取缔。现在你的货物应作暂扣处理”。相对人一听就更为火了。他接着说：“你们谁敢碰我的东西，我就死给你们看”。执法者再也没有搭理相对人，于是就动手开始执行暂扣程序，动手封存现场的货物。相对人一看执法者来真格的了，于是立即操起一把原来用作削苹果的刀子，将刀尖直抵住自己的心脏部位，大声喊着：“都给我退后，不然我就用刀子扎死自己，是你们逼我去死的，后面会有人来找你们的！”在场的所有执法者都有些准备不足，当时就有点忙乱，即刻停止了暂扣动作。
碰到这种情形，执法者立即停止一切可能刺激相对人的行为是正确的。因为不论执法者多么有据、有理、有因、有事，只要相对人出现了“生命问题”，社会影响是不好的，执法者谁也推卸不掉应负的责任，把握不好还可能上升为政治问题，所以每当到了这个非常时刻，执法者要尽可能稳定态势。
（二）现场劫持他人
由于执法者的力度较大，相对人又不能接受被处罚的结果，在说不清、道不白、拉不回、推不掉、赖不掉的情形下，具有倔犟、偏激、疯狂个性的相对人，有可能不顾一切地劫持现场的顾客、行人作为人质，发出一种极为恐怖的声音，做出非常危险的动作。有经验的执法者一看就知道，如果不能赶快稳住相对人，一场生命之忧的重大事态就要出现了。
这种特殊的非常态势虽然在目前城管执法过程中还不多见，但个别地区已经发生了。假如执法时相对人情绪过于激烈，就有可能发生此类案件，所以应引起各地城管执法系统的高度重视。
例如，某地城管执法系统在打击黑车时，有一相对人因非法载客被执法者当场堵住，相对人无话可说。但由于听到要一次性罚款5000元，否则就要暂扣车辆，相对人当场求饶，说尽了好话，做出了保证而无效时，就顺势掏出自己挂在钥匙链上的一把水果刀，将恰好走过的一个行人——一个40多岁的妇女拉到怀里，用刀子直抵着这个妇女颈部，高声说：“你们赶紧离开，我数到十，你们还不走，我就要放她的血了，反正是你们逼死她的！”
用劫持人质作为与执法者相对抗的手段，是执法过程中最为严重的一种危机现象。它已不是一种双方的情绪冲突，罚款多少的问题，已由此蔓延到了第三者的生命问题上。执法者要在这时进行恰当的“前期性处置”以控制事态蔓延，直到公安机关赶来进行处理。
可以说，相对人在现场用劫持这种极端对立方式与执法者相抗争，是一种极为无奈的表现，是在无法可施、无路可走、无力回天的绝望心态下做出的最后一搏。假如执法者没有引起重视，没有进行自我控制，没有经验，没有方法，就有可能给本系统与本人带来严重的影响，应引起高度关注，并进行认真研究和有效处置。
四、刺激旁观者
城管执法者是在开放性的社会环境中，对各种相对人违法行为进行处罚。一旦相对人反应强烈，必然会惊动周围的行人、相对人等人群。这其中有些人以各种各样的想法、体验、追求、需要，借着阻挠执法这一导火线，将对社会的不满情绪全部发泄到执法者身上。他们用“打抱不平”的、公开的、否定的、直接的行为方式来阻挠执法，使本已难解决的事态变得更加复杂，引发执法危机。
纵观城管执法时所出现的刺激旁观者的情形，进行自我反思，发现执法者存在七个不足：说理太少、说话太硬、动作太大、配合太少、反应太慢、道理太窄、力度太显，把本来可以争取过来的旁观者推向了反面，阻碍了城管执法。
旁观者受到城管现场执法情况的“刺激”后，先后出现了以下几种阻碍执法的现象：
看了一会儿后，实在受不了、忍不住了，就在原地开始了对执法者的指责，质问执法者如此说话、行动有什么根据，有什么道理，有什么必要，有什么效果？并用做人的一些道理、做事的要求来教训执法者。如果从围观者中走出来的这个人是曾经担任过领导工作、见过世面，或者是有影响的学者、名记者，执法者就更加难以控制现场。具体的情形是，他们根本不听执法者的解释，只用自己亲眼看到的一切作为唯一的依据，无形中他们就成为了现场说话的“主角”。
看了一会儿后，就在围观的位置上，开始用起哄扰乱、风言风语、戏弄嘲笑、夸张比喻、直接叫嚣等“敲边鼓”的方式来帮助相对人，带动其他围观者来共同“挤兑”执法者，以用开辟“新战场”的手法来削弱执法者的现场意志。有的人还直接挑衅执法者，表达心中的强烈不满。现场执法者有可能顾此失彼，只有招架之力，没有回应之功。
看了一会儿后，群体性的你一言我一语地展开了现场的议论。这种大声的议论，是对执法者的严厉批评。在嘈杂刺耳的群体性情绪状态中，执法者很快失去控制，失去据理力争的意志，失去现场的应对策略。
看了一会儿后，有的围观者还觉得仅用辩理的方式来声援相对人是不够的、无力的、不解决问题的。于是就利用执法者站在他们面前的机会，借“暗动作”来推搡、敲打、投掷、捉弄执法者。在这种对执法者极不公平、不人道、不尊重、不合理的现场态势下，执法者往往是有苦难言、屈辱难当。
执法者在现场执法时激怒旁观者后，引起旁观者与执法者公开对立，瞬间将相对人从困境中解脱出来，变成了一种执法者与旁观者的纠纷，使事情复杂化。双方所谈论的问题已经远远超过了城管执法的本身，是一种没有结果、只有伤害的危机态势。
本节从四个方面集中地论述了城管执法过程中易于引发危机现象的种类，分析了背景、原因、具体危害，总结了防止、把握、调控危机的方法，系统概括了执法者的感受、想法、做法，形成了一个一看就明白、一说就能记住、一应用就正确的执法操作序列。
第三节 城管执法危机干预的预案
面临充满变数的执法现实，在不增加行业投入的前提下，怎样应对、处置与把握现有的执法态势，使危机得以转化？制定城管执法危机干预的预案，是控制与处置执法危机的一个重要方法。
城管执法危机干预的预案不是普通的工作提纲、一般的执法经验，更不是普及执法知识的宣传计划，而是集多重提示、操作方式、衡量标准于一体的总体方案，是关于城管执法业务、管理方法、相互协作、物质配置、活动范围的综合体。
城管执法危机干预的预案包括：理念体系、信息传递、器材准备、人员配置、干预目标、活动位置、善后处理、新闻应对八个方面。
一、理念体系
城管执法活动要在客观环境不断变化的态势下，始终从一个总原则出发，处置各种情况，保持平稳状态，取得预期效果，就需要有一套成熟的、现代的、高级的、专业的、根本的执法理念体系，达到以不变应万变的“精度式”执法效果。
从城管执法系统的实际出发，城管执法危机干预的预案应由这么五种理念构成一种总的认识体系。
（一）政治意识
城管执法系统经政府授权履行行政执法职责，是穿着制服在市区街面上执法的“直观政府”。执法者在执法中的一个微小动作，一句漫不经心的话语，代表政府的具体形象。执法的实际效果会在社会某些群体中广泛传播，持久存在，尤其是执法的最终结果会给公众留下深刻的印象。
城管执法效果的好与坏都会给政府带来直接的社会影响，能让公众从整体上去反思、推想、猜测政府形象。因此，城管执法对危机干预的预案必须在大局中统筹思考，从懂政治、讲政治、学政治、用政治的高度提出执法中的要求。
在预案中，要将政治理念通俗而实际地加以体现，应反映在：
执法时，事态不能扩大成群体性事件，进而引起社会各方面的关注和议论，导致一个焦点性新闻的出现；
执法时，对那些特别容易牵涉到民族性、民政性、传统性问题的相对人，要采取“保守、慎重、迟缓、分寸”执法，留有充分回旋余地；
执法时，情况“与我不利”，根本控制不了局面，就要采取有策略的回避方式，主动退出执法现场，不可因一时之气把事情弄僵；
执法时，对那些易引起社会关注、同情的相对人，尽可能为他们做一些力所能及的事，以体现政府对弱者的关怀，产生良好的社会反响。
（二）以人为本
城管执法系统在执法工作中，要贯彻落实党中央提出的“创建和谐社会”的精神，把“以人为本”作为“创建和谐社会”的具体措施，作为衡量执法者职业道德的硬指标，作为执法工作的指导思想。
这种理念在预案中体现，应反映在：
执法时，尽量保持一种平和、稳妥、自然的执法方式，不到最后时刻不得使用断然措施，不应把强制性、武力性、快速性、根本性的执法方式放在前端；
执法时，对需要帮助的相对人，要做到真心、细心、耐心，充分调动执法者自身的情感体验，将相对人当作亲人，让相对人感觉到执法者的亲情关怀；
执法时，对于重复执法，不能有厌烦心理，应减少与相对人的摩擦，始终以轻松自如的心情投入执法活动；
执法时，尽可能避免与相对人发生正面冲突，保证执法任务完成。
（三）认识转化
执法者应将执法中的感受、体会、经验，转化为综合性、概括性、抽象性、理念性的认识，拓宽视野，深化认知，系统把握，触类旁通，成为一名“看得准、吃得透、把得稳、说得清、提炼得出、转变得快”的优秀城管执法者。
要实现城管执法的认识转化，在预案里必须体现：
注意留心观察和追踪现场的所有执法情况，包括普通、特殊、极端、反常等各种情形，事后做好详细记录，定期归类整理，找到相对人之间、案情之间、条件之间、环境之间、执法者之间的相同、相异、相似、相反之处，上升为条理化的认识；
把每次现场执法和整理案情时思考的问题，置于新一次的执法中，思考探索其客观答案，对相关问题进行再次思考，对不准确的认识进行调整，让主观的执法认识出现质的飞跃；
对已处置的案例进行较为深刻的自我否定性的分析，从中找到不足，归纳出提高的方法和途径，不断将差距转化为执法中的生长点，遵循个别向局部、整体向系列、低端向高端的认识规律，推动执法者在工作、生活、学习三者之间进行辩证转化，达到对执法工作认识的相对穷尽。
预案是对城管执法工作的阶段性认识，有待于在不断变化的执法实践中继续修订和完善。完善预案的动力因素就源于执法活动中不断发展的客观认识，依靠当前或超前的业务认识，保持预案永恒的活力、效力。
（四）人身安全有的执法行为可能影响到相对人的生存问题，因而存在冲突、对立的情形。由于双方的认识角度、行为方式、追求目标、利益取向的不同，城管执法工作易于引发执法危机，稍有不慎就会造成人身伤害。
城管执法者与相对人双方都不希望出现冲突、对抗、伤害事件，但是，处于执法现场的双方易产生“身不由己”和不能控制的情绪，其语言与行为达到不得已而为之的激烈程度，引发执法危机。
城管执法中的人身安全，包括执法者自身安全和相对人的安全。这两种人身安全的含义是不同的：执法者的人身安全一般是在遭受攻击的状态下出现的，往往具有突发性、沉重性、不可预测性、被动性的特点，是相对人强加在执法者身上的，故而存在着一个执法者人身安全隐患问题。
相对人的人身安全是指在紧急情形下，相对人用自我伤害、自我劫持、拟自杀的方式来对抗时出现的安全问题。
预案中的人身安全理念要贯穿于整个执法过程的始末，从执法者与相对人的互动中提出：执法接触时的平缓、激烈冲突的冷处理、从精神上抑制相对人、眼脑手身的敏捷性，以实用的效果来把握现场态势，达到对心理、语言及动作的有效控制等具体“维稳保安”的预期目标。
同时，执法者应明确一个简单而深刻的道理，即城管执法中的人身安全，不仅对执法者与相对人双方极为重要，对于局部社会秩序、社会安定都是不可忽视的。
（五）双赢效应
在危机干预的预案中，城管执法时的双赢效应，是对人的价值、生命的意义、社会的影响力、执法的质量、处置的技巧等方面的科学把握，是防止执法工作出现偏差的现代理念。
作为预案理念的双赢效应包括：执法活动的平稳、顺利、快捷、有效，以及相对人基本接受、勉强配合、没有过激反应、不会怀有敌意、没能扩大事态。执法过程中两者不可偏废。
要把握这一理念，执法者不能只顾自己执法、自己讲话、自己行事，应考虑相对人现场的内心感受、内心要求、内心变化，在换位思考的情绪体验里来获得一种执法的全方位观察视点，防止执法事故发生，保证执法活动的安全性、有效性、准确性、持久性。
预案中双赢效应理念的含义为：执法时间较短，执法节奏性强，执法特征是外柔内刚；原来的单边行动变化成相对人参与的双边行动；坚持执法原则的同时，充分考虑到相对人的情绪变化与行为反应。
以上所说的政治意识、以人为本、认识转化、人身安全、双赢效应这五种理念是在制定城管执法危机干预预案时不能缺少的现代执法指导思想。政治意识指导执法可以防止事故发生；将相对人的切身感受纳入到执法序列中可以及时安抚反抗心理；以不断提高的工作认识为动力可以连续地超越自我；注重执法安全是从长远意义加强执法可行性的保证，双赢是把执法的社会成本效益作为衡量行政执法质量的标准。五种理念密切相关、相辅相成、环环相扣，是对城管执法经验教训的一种理性总结，是执法者要认真把握的执法理念。
二、信息传递
城管执法危机可以分为三种危机状态：一般性危机——相对人出现与执法者的语言争执、话语咒骂、拒不配合；中度性危机——相对人的自残、倒地、卧车底、大声呼救；重大性危机——相对人用直接的武力攻击进行暴力抗法。
一旦发生执法危机，作为执法者就应将相关信息适时地传递给大队、分队领导及相关执法人员，让他们及时了解事态，增援执法力量，尽快对危机进行有效干预。
其操作方式为：
一般性危机的主要状态发生后，参与现场处理的执法者应首先判断这个“特殊情况”能否控制。如情况难以控制，并且相对人是一种群体性或刁蛮性或为首性的违法者，在场的其他执法队员应用步话机、手机等通讯工具向附近的队员或者分队报告情况。确有需要时及时调人前来支援，不能进行孤军奋战，因为力量单薄将导致不可控制的后果发生。现场的相关执法队员向有关方面或人员传递信息，应避开中心现场，通话声音不宜太大，简要地报告现场地点、事态情况、基本看法、需要什么，报告完毕后要迅速地回到中心现场继续协助正在处置事件的队员一起来控制态势。现场的执法者一定要做到相互配合，发挥特长，形成控制现场危机的力量交替。如让现场口头表达能力最好的队员来担任主讲，其他队员在一旁留心观察，随时发现相对人的不轨行为，并从“帮腔”的角度来助阵。
当主讲队员某一个问题的表述不是十分清楚，出现“卡壳”时，在场其他队员应不失时机地插话，或者用不经意的动作来接触相对人的物品，以分散和削弱相对人的现场注意力。一般性危机的信息传递系统，由现场地点、在附近巡逻的相邻队员、执法队部三个层面构成。其运行的方式为：由执法队员根据现场情况，在认为有必要时，便向队部传递情况，队部在接到了信息后再以相应的指令和调配反馈到执法现场，从而构成一种三个层面的现场情况、指令情况、变化情况的交流平台，形成危机信息传递的管理运行机制。
中度性危机的情形发生后，在场的执法队员要在第一时间（出现危机后的最短时间）内，向分队、大队报告主要情况，包括事发地点、周围态势、危机严重程度、可能性结果、是否需要支援等。在增援力量没有赶到之前，现场的执法队员要用减压、或者给相对人出路、从轻处置的方式来稳定相对人的情绪。一旦稳定住相对人的情绪，执法现场态势就会出现转机，围观者的义愤情绪也会随之减弱。应该说相对人的现场情绪过于激动，在某种程度上是由执法队员的处置不当所引起的。相对人情绪激动属于触发式的情绪状态，可以通过补救性的情绪安抚加以控制，甚至恢复到正常状态，从而使执法态势回复平静。在处置执法危机时，即使是增援部队赶到后，还要用降温的方式来控制局面，这是因为相对人情绪爆发，在很大程度上是由于执法者的现场力度太大，彻底地破坏了相对人的最低期望值，使他感觉这次受处罚已成定局，本次经营的希望受到阻挠而一时心态失控导致对抗的局面。执法队员不要被相对人的情绪现象所迷惑，其实相对人的内心是“发虚”的，并不时地观察着执法者的情绪，只要执法队员能把处罚的话语往下降一点，形成可以有商量的余地，相对人就会慢慢停止“闹剧”，出现从地上爬起来、不再喊叫、放下手中进行威胁的器物，擦干净脸上的血渍，复原到正常的行为状态。中度性危机的信息传递系统为，从现场地点开始向大队报告，大队再向指挥中心报告（大队向指挥中心报告的内容包括：事发点的情况，大队拟解决的办法，已采取的基本措施，及下一步的打算），再由指挥中心向大队发出进一步的指示，由此一个执法现场、大队、指挥中心三个不同层面，形成危机信息管理网络，覆盖报告与指示、调整与结果、分析与执行、态势与措施等多项内容。
重大性危机的现象发生后，应由当时在场的执法队员向大队报告所遇到的极端情况，再通过大队向指挥中心报告，指挥中心向当天值班的领导报告，同时拨打ll0报警电话告知公安机关，再由局领导、大队领导做出相应的部署和安排。领导的部署应包括：确定危机事件的处置基调，告之处置的策略、要求、注意事项，急调就近的执法队员前往协助处理。每当遇到这种恶劣的态势时，其信息的传递要注意几点：要在最快的时间内向领导快速地报告基本情况，快速传达各种信息，形成一个事发点、大队、指挥中心、公安110等四个方面构成的危机事件信息传递网络，现场每个局部动作的变化发展都能在信息传递中得到充分地体现，真正形成快捷、准确、持久、覆盖率大的现代城管执法“危机信息传输高速公路”。为了使这种信息传递能发挥出应有的情报价值，现场执法队员要
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