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城管执法操作实务-第19部分
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率大的现代城管执法“危机信息传输高速公路”。为了使这种信息传递能发挥出应有的情报价值，现场执法队员要尽可能地稳定相对人情绪，让现场危机态势缓慢发展，给危机的处置和应对赢得时间。
城管执法危机干预信息传递是一个不容忽视的重要方面，预案应明确规定：（1）传递信息初始的要求，包括程序路径、文本格式、数量空间、时间规定等；（2）在多长时间内把信息传递给谁，谁（值班人员、职能机构、领导）在接到这些信息又应作何处置；（3）一旦自发地按规定形成了这么一个信息运作机制后，又在多长的时间内持久存在，又在什么时间自然解除；（4）事后留下哪些音频和文字档案。
城管执法系统在应对重大性危机时，可以效仿公安机关的信息处置模式。要改变现在习以为常的就用“现场队员来处置现场情况”的做法。
要同时调动两个方面的积极性，即本系统的外围支援力量，和现场“前期处置”的主要力量，来全面应对突发性的执法危机。城管执法的多年经验一再表明，仅仅依靠现场没有太大准备、没有相当实力和处置经验的执法队员，是不能妥善处置和应对重大性危机的。作为中、高层管理指挥机关，必须建立“应急处置机制”，成立“危机干预领导小组”。一旦发生重大执法危机，就启动紧急预案，以取得对现场的绝对控制，在公安机关的协助下，来共同惩治暴力抗法者。
三、器材准备
在危机干预预案中，应就城管执法面对、处置、控制危机事件所需要的相关器材等物质准备做出规定，对于作为前期处置和后续力量的执法者而言，使用的东西都在必备之列。
摄影机是危机干预预案中必备器材之一。执法分队要配置小型便携式摄影机，以便在危机发生时能够及时地“记录”下当场的全部情景，作为证据保存。此外，在摄影机面前，相对人也会收敛自己的行为。
要普及专业性的摄影知识。作为执法证据保存的摄录相与家庭摄影、生活摄影、艺术摄影等有本质不同。必须全面、客观、细致地录制下执法现场所发生与暴力抗法有关联的人和事，了解在执法过程中发生了什么，具体的来龙去脉是什么，究竟是谁的责任。要普及摄影知识，可以聘请专业人员指导，进行短期速成式培训，将这种现场实拍技术运用于执法工作。
四、人员配置
城管执法系统专门用于应对执法危机态势的第一个要素就是相关人员配置。精选参与“处危”人员要符合干预危机技术的要求：数量不多，人员精于，技术种类有较大反差，考虑相得益彰的互动效果。
城管执法系统在制定干预危机预案中，可以配备以下五种专业性人才：指挥人才。擅长于掌控紧急执法现场全局的指挥人才。指挥人才不与相对人进行直接交涉，主要职责是根据领导的指示精神，结合现场多变的情况，进行具体决断，并负责现场人员的灵活调动。指挥人才是执法现场的灵魂所在，犹如一位技艺高超的棋手，可以将一局危机式的死棋下活，能够把握重心、关键、宽松尺度。
危机谈判人才。谈判人才应谙熟法律法规，知识面广，经验丰富，为人稳重，能够掌握人的心理，具有把“稻草说成金条”的口头表达能力。以其精神的征服性、神态的打动性、表情的感召性、语言的亲和性，力挽狂澜，化解执法危机。不论是相对人当时多么狂躁、怎样的倒地不起、钻到车子底部、拿着瓶子要砸自己的脑袋、将刀具拟插人自己的心窝，只要危机谈判手一出现，与相对人进行一番对话，便能让他回心转意、放弃敌意，得到相对人的认可。
现场摄影人才。具备摄影记者的专业技能，进入到危机现场后，既不引起相对人注意，也不加速现场的紧张气氛，更不干扰谈判手与相对人的现场对话，精选最佳的拍摄角度，用各种长焦、短焦、变焦的镜头，将人与物、事与像、形与声全景式地保留在摄影机的磁带上，事后作为有“说服力”的证据加以使用。
解决危机的参谋人才。应具有比常人更强的洞察力，精通城管执法的各项业务，并对相对人的心态变化、价值观念、行为规律了如指掌，善于寻找契机，能从微小的迹象中，敏锐地判断危机的发展方向，准确地预测危机的最终结果。参谋人才通过与现场指挥人才一起，组成“高级智囊团”，分析与评估各种可能性，提出建议，为阶段性、系列性、总体性的决策服务。
维持现场秩序的人才。疏散聚集的围观群众，防止干扰执法现场十分重要。不解决好这个问题，执法一旦发生危机态势时，就无法控制，还会使现场态势向相反方向发展。城管执法危机干预预案里，要有专门用于维持现场秩序的人才，通过安抚性语言，控制现场距离，极为有分寸地向围观者解释，用现场手势、语言表情、位置控制、提醒出格者等方式来保持现场的相对平静，给现场中心处理危机的执法者创造一个良好的执法环境。
以上五种应对与处置危机的专门性人才，组成了有效干预危机的“技术链条”，能够快速、有力地处置执法现场危机。
五、干预目标
城管执法危机干预是一种目的性强的应急行为，是有针对性地进行临时“抢救性”活动。这种活动的目标是具体的，可以分层实施，有严格的时间限定。上面所说的五种人在任何现场应对危机的行为中，都包含了不同的活动目的。
那么作为一种成形且要用于实际执法操作中的危机应急预案，应包括怎样的干预目标呢？
控制现场危机态势。在预案设定中，第一个目标就是快速地对现场已经出现的危机征兆进行控制，防止继续恶化。控制现场危机态势包括：稳定现场围观者的情绪，防止围观者发出易于激化现场矛盾的声音，与相对人进行缓和的对话，引起相对人的注意，适时地转化相对人的激动情绪及不和谐的现场姿态（睡在地上、与执法者斗架、用利器威胁、破口大骂等）。
防止现场意外情况发生。预案中防止现场意外情况的发生也是必不可少的。这种意外大多是在现场处置危机时，由于控制不力、预测不够、办法不对而出现的一种现场态势的恶化。由于围观者“唱反调”、说“风凉话”、提醒相对人、质问执法者，执法者的语言具有刺激性，相对人有可能不顾执法者的劝解、商量、提示、阻拦，行为失控，以至发生极为严重的现场后果。防止现场意外情况的发生，必须针对以上可能存在的“恶化”因素，予以事前控制。
不出现人身伤亡。在危机现场不能出现人身伤亡。在严重性危机中，相对人处在一触即发、孤注一掷的边缘，如果执法者不能很好地加以把握，极有可能出现现场的人身伤亡。无论是相对人、现场围观者还是执法者本身，出现人身伤亡，执法者都负有直接责任。要达到不出现人身伤亡的干预目标，必须守好场子、站好步子、把好台子、拉住对子，并且勤动脑子、多出点子、顾及面子，以商量探讨、提出办法、表明立场的方式，实现对现场的有力控制。
恢复局部街区秩序。预案中应包括危机基本解除以后，恢复局部街区社会秩序的干预目标。突发性的执法者与相对人的正面冲突，一般发生在市区街面等开放性环境，容易聚集围观人群。大量围观人群的聚集，不仅妨碍执法者执行公务，还对市区的某一地点、地段、街面造成了潜在危机。它是现代城市管理的大忌，执法者解除危机时，要疏散人群，恢复社会秩序。
只要把握城管执法危机干预预案的四个目标，就能基本控制危机，达到有惊无险、有危无害、有累无伤的较好处置效果。
六、活动位置
在城管执法危机干预的预案里，必须基本确定执法人员进入现场所处的位置。否则，参与处置突发性事件的增援者到场，会加速现场的混乱，使危机现场乱到不可收拾的程度。
城管执法应对危机的有关人员所处位置，可以从以下几个方面考虑：
城管执法现场指挥人员到场后，协同其他执法人员，选择一个能看得清、靠得近、听得见的地方，作为临时处置指挥的地点。若围观者挡住视线，要相应地调换地点，便于直接观察现场情况，有效指挥危机处置。
城管执法谈判人员应在现场的中心位置，直接与相对人进行对话交涉。与相对人保持近距离，甚至是零距离，即平时两个人在一起说话的距离。相对人所处位置发生变化，谈判人员要相应地变换位置。当危机没有最后解除之前，谈判人员不能撤离现场，介入后一直持续到危机完全解除。
城管执法摄影人员应根据围观者、相对人、谈判者等现场的情况，不断调整现场位置，从不同的侧面、角度来进行现场拍摄，达到现场采集的取证目的。
城管执法参谋人员的活动位置要兼顾中心现场与临时指挥点，在不引起相对人、围观者注意和反感的前提下，及时传达现场情况、指挥意图等双边信息。每一活动位置，应保持相应的时间长度，不能处在时进时出、忽来忽走、不断晃动的状态。
城管执法维持秩序人员的现场位置，应在中心现场圈内、圈外、左侧、右侧几个点位上，从不同的方向、地点来控制现场的围观者、相对人的行为，确保指挥人员、谈判人员、摄影人员的现场活动正常进行；在危机态势开始缓解时，应加大现场活动的位置范围，疏散围观者。
上述五种现场活动的位置，既总结了相关行政执法部门处理突发性事件经验，又考虑了城管执法危机态势的特点，具有实用性、控制性、连续性、艺术性、操作性，是应对危机态势而防止混乱的有效处置策略。
七、善后处理
城管执法危机被解除后，在疏散围观人群、车辆过程中，有可能发生交通事故、治安案件，例如：围观者被车撞了，人被货物碰了，钱包被人掏了，东西被拿了等等。现场城管执法者要干预这些“连带性事件”。
城管执法善后处理，包括以下几种活动：
疏散人群。疏散围观群众的操作方法是：在城管执法者进行“前期处置”之际，负责维持秩序的队员就应从外围开始，由外到里地劝说围观者立即离开，以免影响执行公务。执法者在说话时，要做到简单明了、态度不亢不卑，先以说为主，接着就在围观者能够接受的限度以内（通过围观者的眼神、面部、肢体表情，可以觉察到他们的内心反应），用单臂或双臂的轻微力量来拨动，以让他们离开；从外侧的左中右三个方向同时进行，最好三个方向能取得一致性的进展；当外围的人群由厚到薄、由多到少、由大到小的时候，就可以开始让内层的众人也离开。疏散人群要遵循渐进式原则，由不同方向开始，先外后内，先易后难，注意平和，不可发出大的响动，不能引发现场事端，减轻中心现场执法者来自围观人群的压力。
现场宣传。城管执法中心现场的执法者在说服、制服、降服了相对人后，以现场围观者为对象，进行城管执法的目的、意义、宗旨、原则、方式等方面的职业宣传，借这个自然的人群环境，宣传城管执法系统的相关知识，在一定程度上展示城管执法的社会形象。具体操作方法是：以谈判人员的良好口语表达能力为依托，以刚发生的危机现象为对象，以本地区行业系统所遭到的暴力抗法事件为例证，而展开一种有说服性、具体性、教育性、感染性的宣传活动。它要求主讲者用一气呵成、娓娓道来、真情实感、不偏不倚、自然大度、流畅和顺的表达方式来进行，快速地抓住现场的围观者，达到宣传城管、展示风采、传播文明的宣教目的。
帮助整理。由于相对人的情绪失控，现场到处都是抛弃的蔬菜、水果、杂货、碎片等杂物。既然危机已经得到控制，相对人的态度也发生了改变，城管执法者可以帮助相对人来整理现场物品；如果相对人由于自己过于冲动而弄伤了自己，执法者就要提供帮助，把他们送到附近的医院去就诊，让他们尽快恢复健康。
找人清理。所有的现场人员，包括围观者、相对人、大部分执法者、警察在内相关人员离开后，为了保持街面的整洁，可以找专门清理街道的保洁人员来对已经被弄脏的街面进行彻底的清理，保持街面整洁。
这四个方面就是城管执法危机干预预案中的善后处理事宜。起着一种和风细雨、渗透浸润、由点到面的作用，是实现危机干预的背景性因素，有助于圆满处理突发性事件，对城管执法系统有着深远影响。
八、新闻应对
近些年来，城管执法系统面临的“执法危机现象”，引起了社会各界的密切关注。为尊重社会公众的知情权，营造良好的社会舆论氛围，城管执法应做好危机处置的新闻应对工作。
城管执法系统将危机事件，尤其是重大性危机事件处置完毕后，可就社会公众关注的相关情况召开新闻发布会，让更多的社会公众（包括一些社会团体、媒体、民众等）能了解事实的真相。城管执法危机干预的新闻应对是预案一个基本的组成部分，包括如下几个环节：
危机新闻追踪。精通现场摄影的执法者，要尽早赶到危机事发地，实录下现场的重要情形，形成一个真实、完整、系统、重点突出的危机画面体系。没有经过“处理‘’的录像片，未经主管负责人的许可，不能向外传播，只作为领导审查、形象档案、后期制作的依据。
危机新闻把关。危机事件结束后，主管领导组织相关人员认真审查“现场危机处理原始片”，在此基础上，在保证现场危机处理录像片的新闻性、完整性、真实性的前提下，进行必要的影像剪辑（保密性、关键性、不宜出现的镜头都在剪除之列）。同时，拟定出一个新闻主体稿件，从本次事件的态势定性、基本过程、所作努力、产生原因、主要结果、主要经验、哪些不足这七个方面加以阐述。最后，向社会公开发布影像剪辑片及新闻主体稿件。
危机新闻发布会。邀请主管领导机构、新闻媒体、相关部门参加，召开危机新闻发布会。首先由本部门的新闻发言人宣读新闻主体稿件，然后播放现场危机处置新闻片，最后给在场的新闻记者留出公开提问时间。
新闻发言人，应精通城管执法系统业务，熟悉危机事件细节，口头表达能力强，擅长随机应变，能够展示城管执法系统的行业风采。
理念体系、信息传递、器材准备、人员配置、干预目标、活动位置、善后处理、新闻应对是构成城管执法危机干预预案的八个要素，是有效控制紧急突发性事件的操作法宝。必须强调的是：应根据可能面临的重大问题的种类来制定分类实施预案；应重视预案相关人员的培训，作为年终考核评比的依据，并进行分列式、合练式的演习，确保执法人员熟练掌握。
第四节 城管执法危机干预的方法
了解城管执法危机发生的原因、城管执法可能引发的危机、城管执法危机干预的预案以后，城管执法者应该如何干预执法危机呢？危机干预的方法包括控制态势的扩大、进行谈判两个方面。
一、控制态势的扩大
危机态势一般是指相对人当时的情绪、行为、言语的彻底失态，完全用一种单边性的攻击活动来发泄心中的强烈不满，包括哭闹叫骂、摔打、耍赖、揪住不放、暴力威胁等激烈的行为状态。如果不能及时、快速地制止相对人的情绪失控行为，极可能出现提高嗓音、加强打斗、暴力攻击等更具攻击性的行为，不利于执法危机的最终解决。
一旦出现了危机态势，执法者就应及时地进行干预，其具体目标是控制危机态势的扩大。控制态势扩大的方法有六种：
（一）询问法
执法中，由于各种原因，相对人的情绪发生变化，有激化趋势，可能要发展为全面性的危机态势，有必要采取现场询问的方法及时控制。
现场询问法的操作步骤为，尚未与相对人直接接触的另一名执法队员，快速拦住已与相对人发生冲突的队员，与相对人进行再次交涉，直接问相对人：“你为什么要在这里经营，你为什么不去办执照，这样经营是有很大风险的，知道吗？你认为哪不合适了，怎样做才比较恰当？能不能先不要激动，你不要发火，把想说的话慢慢说出来，让我们知道后，问题才能得到解决，你说是不是？现在你先安静下来说说，你看怎么样。现在我就专门听一听你说的情况好吗？”
与相对人询问交谈的执法队员要注意以下几点：第一，说话时要轻声细语，语言通俗，神态缓和，不要离相对人太近，问话时最好一句话只问一个问题。当问完以后，要给相对人回答问题思考的时间，避免造成现场的紧张气氛。第二，在相对人答话不太清楚时，执法队员不要急于去打断相对人的说话，防止出现争吵的局面。等相对人将他的意思讲出来后，再以归纳的方式来加以概括，询问相对人自己理解的对否。第三，要把握以询问的方式来暗示相对人违法经营行为的违规，应引导相对人充分说明经营的原因，意识到自身行为的违法性，让相对人自己说着就发现不对了、不好意思了、不能再说了、不能再对立了。
控制态势的询问法是一种进可攻、退可守的缓和式交涉方法。其基本的特性是能将一种眼看着无法控制的局面，以温和、柔性的接触来应对，形成以缓对急、以热对冷、以柔对刚的现场格局。因而，相对人找不到继续发作、大动肝火的机会，不得不冷静下来，摆事实、讲道理、说想法、提要求。
（二）折中法
执法者与相对人双方出现对峙情形，可以运用折中法，控制行为冲突的升级。折中法是由执法队员提出的和平解决冲突及分歧的方式，可以将双方的注意力从肢体冲突转移到平等商量、解决问题，停止对抗，走出困境。
折中法的操作方式是：
与相对人冲突的执法队员或者站在一旁的队员，在看着用这种“硬来”的方式行不通的时候，就要停止。在保持不受相对人攻击的状态下，主动跟相对人说：“这样好了，因为如此地拉扯下去也解决不了问题，索性这样，咱们都放手，看看怎么能更好地来协调一下。”当相对人看到执法队员的真诚态度后，也慢慢地松开了自已的双手，站在原地等待着执法队员进一步的态度。
这时执法队员可以表示友好地笑一笑，以放松一下现场的情绪，就接着说：“你感觉到了没有，我们是代表政府来执法的！你要做买卖应到专门指定地点去，不是什么地方都可以随便来的。这样好了，今天也不暂扣你的东西了。解决的办法，一是跟我们去队部接受调查，二是作适度的罚款，三是可以不罚，但今后就不能再出入这块地方了，你自己选择一下，看哪个更适合于你？”提出一个折中的方法给相对人思考，以让他选择不同的处置结果。
折中法是执法队员主动摆脱危机的方法，执法队员采用以退为进的策略，重新把握快要失控的执法危机。折中法要求现场的执法队员必须以快捷的思维反应来连续性地提出折中的方案，而且一次能提出几个并行的折中方案。让相对人觉得，比刚才准备处罚的力度要小，好像很宽松，容易让相对人所接受。相对人经过短暂的思索，选取了执法队员拟定的其中一个方案，执法队员应坚持处罚与教育相结合原则，宣传法律法规知识，培育相对人的法治观念。
折中法是多年来城管执法实践中总结出来的宝贵经验。它的直接功效在于，能用快速“刹车”的办法来及时扭转已处于劣势的执法状态。从一种极为被动的情形中跳出来，把“硬碰硬”转变为“软碰硬”、“软带软”，化被动为主动、化一般为高超、化腐朽为神奇，以单薄的现场力量自如地应对各类相对人，重新控制执法现场。
（三）提示法
有时，相对人不配合甚至强行阻拦执法行为，如不许执法队员动他的东西，拒绝出示身份证，更不告知他们是何许人也、住在哪里，来这里多久了，只是以潜在的对抗姿态僵硬地站在哪里，并随时准备与执法队员拼命。于是整个现场执法活动陷入停顿状态，执法队员可以采用提示法来控制危机，重新推动现场执法活动向前发展。要用明确的语言提示相对人注意分寸，让相对人放弃抗拒行为，达到解除现场危机的目的。
提示法的语序内容有如下方面：
提醒相对人来这里经营的目的是什么？这样与政府对抗能够得到什么？如此蛮横地与执法队员相对峙能落个什么？除这种笨办法以外，还应该有更好的办法是什么？一切与政府不合作的人，会导致什么？
提醒相对人要注意在一个地方作小生意，一定要与规矩、纪律、要求、习惯、礼节相结合，切不可胡来�
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