澳洲史-第22部分

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阶层、企业家、工程技术人员所占的比率较前有很大提高，就是说移民的素
质有所提高。第三，移民中服务行业、勤杂人员、非熟练技术工人所占比率
较前相对下降。
由于西澳大利亚发现了大金矿，新南威尔士、维多利亚、南澳大利亚等
州有大批人口移入西澳大利亚淘金，因而出现了这样现象，东部广大地区人
口急剧减少，而西澳大利亚的人口却大幅度增加，到20　世纪初增加了两倍
多。澳大利亚内部出现的人口大流动，使东部沿海经济发达地区极感劳动力
的缺乏，从而成为澳大利亚政府大规模资助来澳移民的重要原因。

第二节联邦政府使国家法制化
一、分权制与国家税制的确立
联邦政府第一任总督是霍普顿（Hopeton　）。他任命关税保护派领袖巴顿
为联邦总理。总督、总理以及全体阁员于1901　年1　月1　日在悉尼宣誓就职。
同年5　月9　日，联邦议会在临时京城墨尔本开幕。澳大利亚就这样取得了独
立和实现了国家的统一。
巴顿内阁成员有艾尔弗雷德·迪金、威廉·赖恩、约翰·福莱斯特、詹
姆士·迪克森、乔治·特纳、奈尔·刘易斯、理查德·奥康诺尔。他们都是
当时澳大利亚著名的政治活动家。
澳大利亚独立和统一后，面临的首要任务是使国家法制化，因而澳大利
亚联邦政府和联邦议会制定了一系列法律，用法律来协调中央政府和地方政
府的矛盾、各党派间的矛盾、政府与国民间的矛盾、对内政策与对外政策的
矛盾、澳大利亚本国与母国英国的矛盾、劳资双方的矛盾、新旧移民间矛盾，
等等。一言以蔽之，用法制来治理新建立的国家。
之所以这样做，根本原因是国家独立了，原有的法律不少是宗主国强加
的，极需废除，另立新的法律。国家是由六个殖民区组成的，原有的许多法
律是属各殖民区的，急需制定全国统一的法律。国家独立和统一后又出现了
许多新的矛盾和问题，解决好这些矛盾和问题也得制定新法律，使之有法可
依，有法可循。国家法制化主要是两方面的问题：一是联邦政府和各州政府
的关系和权力范围问题；二是确立国家的军事、政治、经济以及文化教育的
基本方针。这两方面问题的核心就是如何使宪法具体化。
澳大利亚宪法的基本特点是分权，这是仿效美国宪法。但国家的统一和
独立又要求中央政府集中一些大权。联邦政府为了解决这个矛盾而又不违背
宪法，因而把联邦政府的职权限于若干种，而将其他的权力仍留给州政府。
联邦和各州都有制定法律的权力，立法权是并存的。其原则有二：（一）双
方制定的法律都以宪法为准绳；（二）双方制定的法律不能相互抵触。联邦
政府的职权是处理全国性事务，主要为：国防、外交、对外贸易、州际贸易
和商业、移民、邮电、海关与关税、消费税、银行与货币、超越州界的劳资
纠纷的仲裁和税收。划归各州政府的职权范围，主要有：教育、司法、卫生、
劳动就业、运输、乡村移民、捐税，等等。留给各州政府的权力是相当大的，
但有关内政外交的大权却集中到联邦之手了。
中央和地方在权力范围上的矛盾的解决，是当时澳大利亚建国后头等大
事，对稳定国内政局，顺利开展对外活动有重大意义。在这点上，澳大利亚
优于美国。在美国，解决中央政府和各州政府在职权范围上的矛盾，协调彼
此间的关系是在建国后近一百年，而澳大利亚却一建国就解决了。
制定什么样的关税政策，是巴顿政府面临的重大问题之一。当时国内在
关税问题上有两大派，即关税保护派和自由贸易派，从地域上说，以墨累河
为界，该河以东以新南威尔士为代表主张自由贸易，该河以西以维多利亚为
代表主张保护关税。自由贸易派得到农牧场主、批发商、零售商、进出口商
的坚决支持。关税保护派得到制造商及雇员、民族主义者以及天主教教士等
的支持。就全国言，拥护关税保护派的人占大多数。
关税保护派认为只有采取关税保护政策，才能使澳大利亚的民族工商业
得以发展，才能避免英、美、德、日、法等工业大国商品的竞争，成为经济

上真正独立国家。自由贸易派认为，通过自由贸易来吸引资金和先进的设备
与技术，只有这样才能开发澳大利亚资源，使国家富强起来。经过激烈的争
辩，最后巴顿政府采取了折衷办法，决定进口贸易征收5—25％　的关税。这样
的关税率，每年国家可收入800　万英镑左右。由于联邦承担了偿还各州之公
债，自由贸易派只好在关税问题上让了步，因为如果实行自由贸易，偿还公
债便无着落。
1908　年，迪金政府为更好地贯彻保护关税政策，联邦议会提出了新的关
税法案，法案规定对440　种进口物品课以关税。新关税法案实施后，关税收
入较前增多了一倍。新关税法案还规定对英国货施以关税特惠权，凡货物从
英国进口，一律只征收5％　关税。当时澳大利亚从英国进口几达总进口的60％　。
由于实行关税保护政策，澳大利亚工商业得益匪浅。据联邦贸易委员会调查
报告指出，仅五年，澳大利亚工业总产值增长62％　，工厂数目增多21％　，男工
增长33％　，女工增长24％　。自此之后，自由贸易派再也不激烈地反对保护关税
了。更重要的是澳大利亚自己掌握了海关，决定了自己的命运，国家经济进
一步独立了。
保护关税政策确立后，海关收入便成了国家收入的重要来源。依照宪法
规定，全澳一切税收权属联邦政府，但联邦政府在十年内必须将其在各州征
收的税额的3/4　，按年拨还给各州政府，以补贴各州的行政费用。宪法还规
定，联邦政府成立以前所欠之国内外公债，均由联邦政府偿还。实行关税保
护政策，在税收中又多了关税。因此税收分配以及如何偿还公债等问题便出
现了。这些问题如果解决得不好，必然会影响到联邦和各州的关系，以致影
响到整个国家的政局。
为了解决这些问题，1908　年召开了各州总理会议，经过多方协商，终于
通过了《税收赢余法案》，确定了税收分配原则，即按各州人口多寡分配的
原则。
但是，随着联邦政府机构不断扩大，支出费用也不断扩大，社会事业费
用、筹建海陆军费用、建造舰只费用和补贴本国工业基金，所有这一切支出
都落到联邦政府的头上。这就导致联邦同各州在税收分配上发生了新的矛
盾，因而1909　年再次召开各州总理会议，商讨解决办法，最后达成折衷协议：
①以人口计，每年每人以25　先令标准，将税收余额发还各州，充作行政费用；
②各州债务转交给联邦，由联邦统一负责偿还；③给经济不发达的州以特别
补助金。得补助金的州有西澳大利亚和塔斯马尼亚两州。西澳大利亚在1909　
年得补助金25　万英镑，以后每年递减一万英镑；塔斯马尼亚在1912　年得补
助金9。5　万英镑，为期十年，每年也递减一万英镑。到1927　年，联邦和各州
签订了财政协定，才彻底解决了这个问题。
二、建立国家军事防务体系
澳大利亚在建国后深感作为一个国家必须有自己的国防军，牢牢掌握自
己的国防大权。但是，那时国防大权仍操纵在英国人手中。政府和人民迫切
要求建立一支澳大利亚自己的海军。下列因素促使澳大利亚迅速着手建立自
己的军队：
第一，德国在太平洋站稳了脚跟后，插足于距澳大利亚咫尺之遥的俾斯
麦群岛和北新几内亚，时刻威胁着澳属巴布亚新几内亚以及澳大利亚本土。
与此同时，日本崛起于太平洋。它在1894—1895　年甲午战争中战胜中国，紧

接着又在1904—1905　年日俄战争中战胜了俄国，从此独霸东亚。日本的崛起
更促使澳大利亚考虑建立正规军。
第二，联邦刚刚建立时，就发生了英国侵略南非的英布战争（1899—1902　
年）和参加八国联军侵略中国的战争。英国要求澳大利亚派军队去参加作战。
去南非作战的军队到战争结束时达1。5　万人，几乎都是骑兵，作战英勇程度
超过英国的正规军。在1900　年，英国也要求澳大利亚派兵侵华，新南威尔士、
维多利亚和南澳大利亚共派出500　名海军，充作英国镇压中国义和团运动。
这些对于澳大利亚国防军的建立均有一定的刺激。
第三，1905　年9　月5　日建立了以工党领袖华森、休斯为首的全国国防同
盟。几个月后，该同盟创立《号召》月刊，其目的是进行建立国防军的宣传
教育运动，宣传义务兵役制和进行强制性军训，对于增强国民国防意识和观
念有重要作用。
这些因素逐步改变了澳大利亚政府在国防上依赖英国的观点，并树立起
建立自己的国防军的观点。第一届国会和第一届政府对建立国防军毫无兴
趣，不愿意采取任何实际步骤。当时的国民对此也漠不关心，只有退役的军
官才表示支持。1902　年，在伦敦召开的帝国会议上，与会国讨论了帝国的国
防问题，英国主张帝国军事平时要集中管理，以备战时之用，总司令部应设
在英国，各自治领设办事处。帝国海军也应由英国海军部统一管理，但各自
治领要按年摊派建造军舰的费用。这就是说英国不愿意放弃对自治领国防大
权的控制。然而，巴顿总理作为与会澳方代表竟然接受了英国的主张，答应
每年向英国提供20　万英镑的军费，招募四艘战舰的海军士兵，并设海军招募
办事处，随时征召和训练士兵。回国后，巴顿遭到了全国的反对，他在帝国
会议上的行为被认为损害了澳大利亚的独立尊严，因而被迫辞职。从此，联
邦政府改变了在国防问题上的立场，开始接受工党的立场，同时，建立独立
的国防体系的观念在公众中也逐步增强。
1904　年，迪金上台，他积极主张建立独立的国防体系。1907　年，迪金在
帝国会议上竭力主张自建海军和战舰，经费自己提供，指挥权也由澳人掌握。
1909　年初，德国宣布到1912　年要完成13　艘主力舰的建造。这一新闻狠狠地
击中了英国的疼处。英国政府决定加速军备竞赛，因而表示同意澳大利亚建
造海军计划，条件是在战时由英国海军部统一使用。澳大利亚联邦国会随即
通过了《海军借款法案》，向英国借款制造军舰，到1914　年共建造13　艘各
种类型舰只，其为重型巡洋舰1　艘、轻型巡洋舰3　艘、驱逐舰6　艘和潜水艇
3　艘，形成了颇具战斗力的海军。这不仅是澳大利亚，而且也是大洋洲有史
以来的第一支自己的海军。建造这支海军共耗资达369。5　万英镑。
同时，为了完善国防自立体制，1907　年建立国防委员会，专门研究和制
定有关巩固国防重大措施。1910　年，国会通过了《海军法案》，并建立了海
军局，该局由国防部长负责管理。到1913　年，全国国防军（海、陆军）有三
四万人，此外还进行了较大规模的军事训练，接受军训人数达10。7　万人。总
之，澳大利亚建立了自己的军队，并培训出一批军事骨干，那时著名的澳大
利亚军官有哈登少将和布勒基上将，他们对澳大利亚国防自立有颇多建树。
三、制定“墨累河水系法案”及其他法案
联邦政府还就利用和开发墨累河水系问题，同有关各州达成了极为重要
的协议。墨累河水系在澳大利亚水利资源中占有极为重要的地位。它的正确

利用和合理开发，对澳大利亚的东南沿海地区的灌溉、航运以及农牧业有重
大影响。因此，新南威尔士、南澳大利亚和维多利亚这三个最富饶的州都想
利用和开发该河水系的资源，为此争吵不休，互不让步，严重地影响了墨累
河水系的开发与利用。在国家未独立、不统一之时，没有可能解决此问题。
联邦建立后，便有了由联邦出面着手解决问题的条件和可能。联邦政府所采
取的根本办法就是在协商的基础上，通过国家立法解决这一水系的开发和利
用问题。
1913　年，联邦总理召集三州的总理举行会议，进行协商，达成了《关于
墨累河水利管理协议》。1915　年，联邦政府再度出面召集三州代表参加的协
商会议，这次协商后，国会便通过了《墨累河水系法案》，从而使开发和利
用墨累河水利资源法制化。为了监督贯彻实施该法案，联邦政府在1917　年还
建立了墨累河管理委员会，从而彻底解决了墨累河水系问题。这一问题的解
决不仅促进了澳大利亚经济的发展，而且促进了国家在政治上的统一，增强
了地方政府和联邦政府的团结，并提高了联邦政府的威信。
联邦政府把大力发展澳大利亚的民族经济作为自己的基本国策，除采取
关税保护政策外，还在1907　年和1908　年分别颁布了补贴性质的奖励金法案
和鼓励制造业发展法案。前者是为了促进亚热带经济作物，后者是为了发展
民族工业，根据1908　年法案，钢铁工业得到巨额补贴金还颁布了残废恤金和
养老金条例。
此外，联邦政府为了取得全国金融控制权货币发行权，以利于国家的经
济发展与稳定，排除一切干扰，国会通过了建立《联邦银行法案》，从而建
立了联邦银行。联邦银行利用自己强大的优势和国家的支持，在与地方银行
和私人银行竞争中，逐步确立了自己的主导地位。
为了使国家政治生活和经济生活法制化，历届联邦政府还颁布了许多法
案，主要有：《政府地址采纳法案》、《高级专员法案》、《货币法案》、
《母亲分娩补贴法案》以及建立澳北行政区法案、卡德琳铁路法案、仲裁法
庭法案等等。
四、政权建设与改革
到1934　年，澳大利亚各州普遍建立了基层政权机构，州以下设区或市，
区、市以下设乡或镇。全国6　州共有基层政权单位达1146　个。市、区、镇、
乡均设地方议会或自治委员会，作为地方的最高权力机构。无论是市长、区
长、镇长或乡长均由各级相应的地方议会或自治委员会自行选举产生。各级
地方议会的议员或自治委员会的委员均由当地人民直接选举产生。这样，澳
大利亚从联邦中央政府和参众两院直到镇、乡基层政府机构和议会，形成一
整套完整的国家机构。从国家角度说，其民主程度是相当高的。这说明澳大
利亚到第二次世界大战前已基本上演变发展成一个独立的国家了。澳大利亚
行政机构体制是模拟英美两国之行政体制而形成的。各地方行政机构实行高
度的自治，有权支配本地区的财政收入，拥有对本地区行政管理权。
澳大利亚参议院和众议院的议员均通过选举产生，被选举人（候选人）
多系由政党把持，选举时相互攻讦，彼此恣意诋毁，争权夺利，因人民对此
向不感兴趣，故选民多逃避参加选举，选民参加投票率甚低，如1901　年举行
第一次大选时，选民参加选举参议员、众议员投票者分别仅占选民的53％　和
55％　，可见选民参加投票率之低了。后来，政府虽采取多方鼓动、宣传措施，

效果并不显著。如1922　年，参加选举参议员投票者仅占选民的57％　，参加选
举众议员投票者也只有选民的59％　。为了增多选民，联邦政府于1922　年底进
行选举法改革，以完善选举制度。改革的中心内容是采取强制参加选举办法，
即所谓“强迫选举制度”。新的选举法规定，凡年满21　岁之公民，无论男女，
拒不参加选举者，一经查出，则处以两镑以下之罚金。经此改革之后，选民
参加选举的人数迅猛增多，1925　年选民投票人数高达91％，1934　年又升至
95％　。最早进行选举法改革的州是昆士兰州（1915　年），其次是维多利亚州
（1926　年）、塔斯马尼亚州（1928　）、新南威尔士州。南澳大利亚与西澳大
利亚在30　年代一直未进行选举法改革。
在选举制度上的另一项改革是采用了不记名投票制。
1910　年，中央与各州进行过财政关系的改革，规定按各州人口每人每年
由中央政府拨给各州25　先令，作为各州行政费用和建设的主要津贴。战时，
因需集中财权于中央，以应付战争。战后，这种状况造成中央与各州关系紧
张，要求予以改变，以适应新的情况，因此1927　年再次进行改革。这次改革
中心内容是关于各州国债与公债问题，主要有下列规定：
1。　各州所借内外债务一律交联邦政府处理；2。　各州内外债务利息由联邦
政府与各州政府共同负责分摊偿付；3。　偿还内外债务之准备金，中央与各州
按比例筹集，但一律以联邦政府名义办理；4。　此后举借外债与内债之事务交
由中央政府和各州政府共同建立的公债委员会办理；5。　建立联邦公债委员
会，该委员会由联邦和各州各派一名代表组成，委员会主席由联邦政府所派
代表担任。总之，1927　年财政关系改革进一步理顺了中央与各州的财政关
系，因而既有利于发挥中央与地方的积极性，又利于国家的统一与发展。
五、文官制度的演变与1922　年的改革
澳大利亚在官员体制上基本上是官员恩赐制，直到19　世纪80　年代才开
始发生变化，这是与当时澳大利亚正走向统一的国家相适应的。维多利亚殖
民当局，首先进行改革，于1883　年颁布了《文职人员条例》，建立起文官体
制，接着1895　年，新南威尔士亦颁布《文职人员条例》。根据条例规定要建
立负责选拔、考核、评定级别的文官委员会。该委员会是独立于政府的权力
机构，它对国会负责，而不是对政府负责，因此这样的文官委员会就有实权，
不易被掌握政权的机构所左右。联邦政府于1902　年以新南威尔士的《文职人
员条例》为蓝本制定了联邦官吏制度的条例。二战后，国家在政治、经济、
文化、军事上均发生了重大变化，为适应这种变化，对1902　年的文官体制进
行了改革。1922　年，澳大利亚国会通过《联邦文官条例》，并且根据条例建
立起新的“联邦文官委员会”作为考核、选拔、晋升、处理、评定文官的法
定机构。其任务为：录用人员、负责配备联邦政府各部官员、规划官员的培
训工作、检查各部人员的配备与工作状况。。等等。
联邦文官委员会有委员三人，副委员一人，其中一名委员任该委员会主
席。委员和副委员均由总督遴选和任命，任期五年，可连选连任。委员会下
设五个部：
①管理体系与工作效率部。该部下设四个处：部级体系与咨询一处、二
处，管理政策处与执行处。
②部级人员编制部，下设五个处：部级机构一处、二处、三处、四处和
发展处。

③工作人员录用与发展部，下设五个处：人事政策处、人员发展处、人
员配备一处、二处与同等就业机会处。
④工资与工作条件部，下设就业条件一处、二处、工资政策处、劳资纠
纷协调处和工资调查与辩护处等五个处。
⑤计划立法与规划部，下设立法与议会处、计划研究与情报处和委任计
划办公室等三个处室。
根据《联邦文官条例》，联邦政府文官分为四级：各部秘书长为第一级。
第二级为各部副秘书长、司长、副司长、处长等。第三级为专业人员（工程
师、医生）、行政人员、秘书人员。第四级为秘书助理、工人、司机、打字
员以及杂役等。
澳大利亚文官制度显然是以英国19　世纪50—60　年代的文官改革所确立
的文官制度为蓝本的。澳大利亚文官一般不与内阁共进退，只有部长级的内
阁成员才与内阁共进退。在1939　年，澳大利亚联邦政府文职官员达67900　
人。1922　年的文官制度的改革有利于澳大利亚政治和经济的发展，提高了行
政效率。这适应了统一后作为一个独立国家全方位发展的客观要求，同时也
清除了殖民地时期在官员体制上遗留下来的殖民地痕迹。

第三节政党纷争与澳英关系的变化
一、从迪金政府到华森政府
早在19世纪下半叶，澳大利亚的政党已逐步形成，并且在各殖民区逐步
形成了政党内阁制。从政党渊源上讲，各政党都是从“解放论派”和“排斥
论派”演变而来。联邦建立后，各政党逐渐走向成熟阶段，其标志有二：第
一，重新组合，形成领导核心，出现著名领袖；第二，由地方性政党向全国
性政党发展，到20世纪20年代形成了几个全国性政党。从1901年第一次全
国大选看，澳大利亚当时有三大全国性政党：以迪金为首的自由党（保护关
税派）、以里德为首的保守党（自由贸易派）和以华森为首的工党。在“白
澳政策”、限制有色移民入境、国防、分权政治、经济政策、外交政策、对
宗主国英国的政策等一系列重大问题上，三大政党的观点基本上是一致的。
但是，任何政党都是反映一定的阶级的利益的，当然它们也不例外。一般说
来，自由党的阶级基础是工商业资产阶级；保守党的阶级基础是农场主、牧
场主和大出进